Direito e execução: os Atos Institucionais da ditadura militar na interpretação do STF (1964-1978)

Abstract

A ditadura militar instaurada no Brasil com o golpe civil-militar de 1º de abril de 1964 utilizou um extenso e complexo sistema de normas jurídicas, buscando, desde o início, uma suposta legitimação a partir do direito. Entre 1964 e 1985, o regime lançou mão de diversas espécies normativas, dentre as quais se destaca a figura do Ato Institucional (AI), inovação jurídica do regime, situada acima das Constituições de 1946 e de 1967 e outorgada por ato unilateral da Chefia do Poder Executivo Federal. Ao todo, a ditadura editou 17 Atos Institucionais, de 1964 a 1969, além de 104 Atos Complementares, de 1965 a 1977. Por meio dos AIs, os militares alteravam a ordem constitucional sem qualquer participação do Poder Legislativo, e as ações da ditadura neles fundadas não poderiam, em tese, ser objeto de análise pelo Poder Judiciário. Ainda assim, inúmeros casos chegaram ao Supremo Tribunal Federal, que, provocado, precisou se manifestar. Investigar essas decisões é uma das formas de entender a figura do AI e, sobretudo, de compreender a dimensão e o caráter do uso do direito pela ditadura. Como o Supremo interpretou os Atos Institucionais durante a ditadura? Tratou-se de uma interpretação ratificadora da natureza autoritária dos Atos? Este é o problema da pesquisa. A hipótese inicial é a de que o STF não conheceu da maioria das ações e dos recursos relacionados aos Atos Institucionais e, quando os conheceu, teve postura de apoio à ditadura em seu uso autoritário do direito. O objetivo é averiguar se o STF conferiu legitimidade aos Atos Institucionais, sedimentando esse uso autoritário do direito. Sustenta-se que o Ato Institucional operou como espécie de norma fundamental, no sentido kelseniano, do ordenamento da ditadura, e que o regime governou através do direito, e não à margem dele. A análise dos acórdãos, contudo, revela um Supremo complexo e palco de disputas entre os ministros, o que afasta leituras maniqueístas: o Tribunal legitimou a figura jurídica do Ato Institucional, mas não foi simplesmente subserviente ao regime. A tese divide-se em duas partes. A primeira, ?O Direito e a Exceção?, reúne dois capítulos: no capítulo 1, define-se o conceito de estado de exceção a partir de Giorgio Agamben, em relação com a legalidade autoritária de Anthony W. Pereira, a utopia autoritária de Carlos Fico e a textura aberta da exceção de Cristiano Paixão; no capítulo 2, apresenta-se o debate sobre o estado de exceção na doutrina constitucional brasileira em dois momentos, do início do século XX até 1964 e, no presente, entre 2010 e 2020. A segunda parte, ?A Exceção e o Direito?, discute como a exceção iniciada em 1964 utilizou o direito: no capítulo 3 analisam-se os textos integrais dos 17 Atos Institucionais e a sua interpretação pelos manuais entre 1964 e 1985; e, no capítulo 4, examinam-se as decisões do STF, entre 1964 e 1978, nos casos relacionados aos Atos Institucionais, mediante análise quantitativa e qualitativa dos acórdãos.

Abstract: The military dictatorship established in Brazil by the civil-military coup of April 1, 1964, relied on an extensive and complex system of legal norms, seeking, from the outset, a purported legitimation grounded in law. Between 1964 and 1985, the regime resorted to various types of norms, among which the figure of the Institutional Act (IA) stands out, a legal innovation of the regime, placed above the Constitutions of 1946 and 1967 and issued by unilateral act of the Head of the Federal Executive Branch. In all, the dictatorship enacted 17 Institutional Acts, from 1964 to 1969, in addition to 104 Complementary Acts, from 1965 to 1977. By means of the IAs, the military altered the constitutional order without any participation of the Legislative Branch, and the actions of the dictatorship grounded in them could not, in theory, be reviewed by the Judiciary. Even so, countless cases reached the Federal Supreme Court (STF), which, once called upon, had to rule. Investigating these decisions is one of the ways to understand the figure of the IA and, above all, to grasp the scale and character of the dictatorship's use of law. How did the Supreme Court interpret the Institutional Acts during the dictatorship? Was it an interpretation that ratified the authoritarian nature of the Acts? This is the problem of the research. The initial hypothesis is that the STF did not hear most of the suits and appeals related to the Institutional Acts and that, when it did hear them, it adopted a stance supportive of the dictatorship in its authoritarian use of law. The aim is to ascertain whether the STF conferred legitimacy on the Institutional Acts, thereby consolidating this authoritarian use of law. It is argued that the Institutional Act operated as a kind of fundamental norm, in the Kelsenian sense, of the dictatorship's legal order, and that the regime governed through law, and not outside it. The analysis of the rulings, however, reveals a complex Supreme Court and a stage of disputes among its justices, which precludes Manichaean readings: the Court legitimized the legal figure of the Institutional Act, but it was not simply subservient to the regime. The thesis is divided into two parts. The first, \"Law and the Exception,\" comprises two chapters: chapter 1 defines the concept of the state of exception drawing on Giorgio Agamben, in relation to Anthony W. Pereira's authoritarian legality, Carlos Fico's authoritarian utopia, and Cristiano Paixão's so-called open texture of the exception; chapter 2 presents the debate on the state of exception in Brazilian constitutional doctrine in two moments, from the early twentieth century until 1964 and, in the present, between 2010 and 2020. The second part, \"The Exception and Law,\" discusses how the exception that began in 1964 made use of law: chapter 3 analyzes the full texts of the 17 Institutional Acts and their interpretation by the manuals between 1964 and 1985; and chapter 4 examines the decisions of the STF, between 1964 and 1978, in the cases related to the Institutional Acts, through a quantitative and qualitative analysis of the rulings.