Autorizações no transporte rodoviário intermunicipal de passageiros: entre o exercício de competências, a eficiência e o serviço adequado

Abstract

O presente estudo investiga a constitucionalidade da utilização da autorização como instrumento de prestação indireta do transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, atividade de titularidade dos Estados-membros, sob o prisma das competências estaduais, do princípio constitucional da eficiência e do dever fundamental de prestação de serviço adequado. Pautado pelo método dedutivo, pelo procedimento monográfico e pela análise qualitativa de precedentes do Supremo Tribunal Federal, parte do cenário de disputa de visões entre o público e o privado no qual está inserida a noção de serviço público para analisar o contexto atual das diferentes posições doutrinárias existentes acerca da intersecção entre serviço público e autorizações. Sistematizando os posicionamentos, apresenta uma proposta de classificação em concepções tradicionais-restritivas (de incompatibilidade entre autorização e serviços públicos) e ampliativas (que admitem a convivência dos conceitos). A pesquisa demonstra que a ascensão do transporte ao status de direito social e fundamental impõe ao Estado prestações positivas que assegurem o núcleo do serviço adequado. Ao analisar o panorama jurisprudencial, o estudo evidencia um deslocamento paradigmático no Supremo Tribunal Federal sobre o papel das autorizações, das concepções tradicionais-restritivas no Tema 854 para a concepção ampliativa nas ADIs 5.549 e 6.270. Sustenta-se que, embora o STF tenha validado o regime de autorizações no transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, tal decisão representa um voto de confiança num modelo fundamentado em uma eficiência de viés econômico que negligencia aspectos de equidade e universalidade. A pesquisa demonstra que as características do regramento federal (notadamente a liberdade tarifária, a liberdade de acesso e o regime de inviabilidades técnicas, econômicas e operacionais) têm se mostrado insuficientes para garantir a universalidade e a modicidade tarifária, pois a propagada lógica de concorrência perfeita ainda não atingiu os efeitos esperados, mantendo-se uma atuação regulatória que limita o acesso aos mercados. Quanto ao aspecto federativo, o trabalho sustenta que, interpretadas à luz do esquema constitucional de competências estaduais, do princípio da subsidiariedade e da compreensão dos entes subnacionais como laboratórios da democracia, as conclusões da Corte Constitucional podem ser aplicadas aos Estados. Conclui-se que os Estados-membros possuem liberdade de conformação para escolher o modelo de prestação indireta do transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, sendo compatível com a Constituição a definição por lei de um modelo contratual (concessão/permissão) ou de autorizações, mas que tal escolha só será compatível com o princípio constitucional da eficiência se for apta a promover o direito fundamental ao serviço adequado, garantindo, em especial, a universalidade, a continuidade, a generalidade e a modicidade tarifária.

Abstract: This study investigates the constitutionality of using the legal instrument of authorization as a mechanism for the indirect provision of intercity road passenger transport, a public utility under the authority of member States, through the lens of state competencies, the constitutional principle of efficiency, and the fundamental duty to provide adequate service. Employing the deductive method, monographic procedure, and qualitative analysis of Supreme Federal Court (STF) precedents, the research begins with the conflict between public and private visions surrounding the notion of public service to analyze the current context of different doctrinal positions regarding the intersection between public utilities and authorizations. By systematizing these views, it proposes a classification into traditional-restrictive conceptions (which posit an incompatibility between authorization and public utilities) and expansive conceptions (which allow for the coexistence of these concepts). The research demonstrates that the elevation of transport to the status of a social and fundamental right imposes positive obligations on the State to ensure the core of adequate service. In analyzing the jurisprudential landscape, the study highlights a paradigmatic shift within the Supreme Federal Court regarding the role of authorizations, moving from traditional-restrictive views in Theme 854 toward an expansive conception in ADIs 5549 and 6270. It is argued that, although the STF validated the authorization regime for interstate and international passenger road transport, this decision represents a leap of faith in a model grounded in an economic biased efficiency that neglects aspects of equity and universality. The findings indicate that the characteristics of federal regulation (notably price freedom, freedom of access, and the regime of technical, economic, and operational unfeasibility?s) have proven insufficient to guarantee universality and affordable tariffs, as the propagated logic of perfect competition has yet to achieve its expected effects, maintaining a regulatory framework that limits market access. From a federative perspective, the study contends that, when interpreted in light of the constitutional framework of state competencies, the principle of subsidiarity, and the conception of subnational entities as laboratories of democracy, the Constitutional Court's conclusions can be applied to the States. The research concludes that member States possess freedom of design to choose the model for the indirect provision of intercity road passenger transport; thus, the legal definition of either a contractual model (concession/permission) or an authorization regime is compatible with the Constitution. However, such a choice will only align with the constitutional principle of efficiency if it is capable of promoting the fundamental right to adequate service, ensuring, in particular, universality, continuity, generality, and affordable tariffs.