Função social da propriedade e os vazios urbanos: instrumentos para concretização à luz da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade

Abstract

A presente tese tem por tema de estudo a função social da propriedade, delimitado sob a perspectiva da análise dos instrumentos constitucionais e legais capazes de conferir-lhe efetividade no território urbano. O objetivo deste estudo é demonstrar qual a interpretação adequada a ser dada aos dispositivos constitucionais contidos nos arts. 5°, inciso XXIII, e 170, inciso III, em contraposição ao art. 182, § 4°, haja vista a existência de aparente antinomia entre os mesmos. A abordagem utilizada foi a do método dedutivo. O procedimento monográfico foi empregado. O estudo teve início com uma análise histórica do direito de propriedade, apresentando-se a Revolução Francesa como um marco para o referido direito ao conferir-lhe viés individualista. Posteriormente, o surgimento da doutrina do Direito Social foi responsável por buscar relativizar essa característica, defendendo a necessidade de que tal direito atendesse a uma função social, integrante do próprio conceito de propriedade como um limite ao seu exercício. A despeito disso, o paradigma liberal ainda impera no exercício de tal direito. Surge o Neoconstitucionalismo latino-americano, em movimento comum a vários países da América Latina, como nova tentativa de romper com o referido viés individualista, conferindo-lhe uma ressignificação, aplicável também à propriedade imobiliária urbana. A política urbana, mecanismo de efetivação do direito à cidade, foi regulada pelo Estatuto da Cidade. Sua construção perpassa, necessariamente, pelo cumprimento da função social da propriedade, cuja definição cabe ao plano diretor. A questão urbanística apresenta-se como responsabilidade de todos, incluindo-se o poder público, e deve reunir as funções sociais da cidade e da propriedade. É dever do administrador público, na efetivação da política urbana, exigir o cumprimento da função social da propriedade. O descumprimento desta, corporificado no não atendimento aos ditames do plano diretor, foi utilizado pela Constituição Federal como critério para a facultativa aplicação de sanções ao proprietário faltoso, no caso parcelamento ou edificação compulsórios, progressividade das alíquotas do IPTU e desapropriação mediante pagamento com títulos da dívida pública. O emprego da sanção possui relevante papel para a ciência do Direito, sendo a coerção, historicamente, mecanismo de efetivação das normas legais. Kelsen enxerga o Direito como uma ciência regida pelo princípio da imputação, segundo o qual a todo comportamento a norma atribui uma consequência. É o Direito, para Kelsen, uma ordem coativa, apresentando-se a sanção como elemento essencial. Bobbio enxerga no Direito, além da função repressiva, a promocional, ou seja, o poder de promover comportamentos. Deve o art. 182, § 4º, da Constituição ser reinterpretado, conferindo-lhe hermenêutica que rechace o caráter de facultatividade conferido à aplicação dos instrumentos de política urbana, a fim de tornar efetivo o dever fundamental previsto no art. 5º, inciso XXIII, também da Lei Maior e contribuir para a redução dos vazios urbanos em áreas dotadas de infraestrutura. Adotando-se tal entendimento, deve-se analisar a responsabilidade dos gestores públicos municipais a partir de suas omissões na regulamentação ou aplicação dos instrumentos de política urbana, bem como os mecanismos judiciais ou extrajudiciais que as contorne.<br>

Abstract: The present thesis has as its subject of study the social function of property, delimited under the perspective of the analysis of the constitutional and legal instruments capable of giving it effectiveness in the urban territory. The purpose of this study is to demonstrate what is the proper interpretation to be given to the constitutional provisions contained in arts. 5°, item XXIII, and 170, item III, as opposed to art. 182, § 4°, in view of the existence of an apparent antinomy between them. The approach used was that of the deductive method. The monographic procedure was used. The study began with a historical analysis of the right to property, presenting the French Revolution as a landmark for that right by giving it an individualistic bias. Subsequently, the emergence of the Social Law doctrine was responsible for seeking to relativize this characteristic, defending the need for such right to serve a social function, part of the very concept of property as a limit to its exercise. Despite this, the liberal paradigm still prevails in the exercise of such a right. Latin American Neoconstitutionalism arises, in a movement common to several Latin American countries, as a new attempt to break with the aforementioned individualist bias, giving it a new meaning, also applicable to urban real estate. Urban policy, a mechanism for realizing the right to the city, was regulated by the City Statute. Its construction necessarily involves the fulfillment of the social function of the property, whose definition falls to the master plan. The urban issue is presented as everyone's responsibility, including the public power, and must bring together the social functions of the city and property. It is the duty of the public administrator, in carrying out urban policy, to demand the fulfillment of the social function of the property. The breach of this, embodied in the non-compliance with the dictates of the master plan, was used by the Federal Constitution as a criterion for the optional application of sanctions to the defaulting owner, in the case of compulsory installment or edification, progressive IPTU rates and expropriation through payment with securities from the public debt. The use of sanction has an important role for the science of law, and coercion has historically been a mechanism for the enforcement of legal norms. Kelsen sees law as a science governed by the principle of imputation, according to which all behavior has a consequence. It is the Law, for Kelsen, a coercive order, presenting the sanction as an essential element. Bobbio sees in Law, in addition to the repressive function, the promotional one, that is the power to promote behaviors. Should art. 182, § 4, of the Constitution to be reinterpreted, giving it hermeneutics that rejects the optional character conferred to the application of urban policy instruments, in order to make the fundamental duty provided for in art. 5, item XXIII, also of the Major Law and contribute to the reduction of urban voids in areas with infrastructure. Adopting such an understanding, the responsibility of municipal public managers should be analyzed based on their omissions in the regulation or application of urban policy instruments, as well as the judicial or extrajudicial mechanisms that circumvent them