Crédito e seguro da agricultura familiar: políticas públicas de apoio à sustentabilidade ou de subsídio a sistemas produtivos de baixa eficiência?

Abstract

Este estudo parte do pressuposto que o Estado desempenha papel ativo no desenvolvimento do setor agropecuário, na medida em que as ações públicas afetam as possibilidades de escolha dos atores. Para estudar esses estímulos e/ou restrições às decisões individuais e coletivas, os "Três Is" nos oferecem como variáveis as ideias, interesses e instituições. Mobilizadas na análise de políticas públicas, as instituições (formais e informais) representam a mediação entre ideias e interesses. Os interesses se evidenciam na busca pela efetivação de ideias, podendo haver confluências e conflitos em um mesmo discurso e entre atores diferentes. Nessa interface das ideias e interesses com as instituições encontra-se um conjunto mais amplo de elementos explicativos sobre as dinâmicas das políticas públicas. Considera-se que as ações públicas de crédito rural e de seguro agrícola interferem no processo decisório dos agricultores familiares, promovendo, coibindo ou simplesmente desconsiderando os preceitos da sustentabilidade. Seguindo esse entendimento, o presente estudo se propôs a responder a seguinte questão: Em que medida as ideias, interesses e instituições presentes na operacionalização das políticas públicas do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e do Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) têm dificultado a construção de sistemas produtivos que atendem os preceitos da sustentabilidade? A hipótese central é que a operacionalização dessas políticas públicas segue um ideário de agricultura produtivista, reproduzindo ideias, interesses e instituições da ?modernização conservadora?, o que contrasta com muitos preceitos da sustentabilidade. Para analisar essa problemática, um estudo de caso foi conduzido na região Extremo Oeste Catarinense, a qual se caracteriza pela forte presença de uma agricultura familiar dinâmica do ponto de vista socioeconômico, com expressivo número de beneficiários do crédito rural e do seguro agrícola. A coleta de dados primários contou com 57 entrevistas semiestruturadas com 37 agricultores familiares e vinte operadores locais de políticas públicas. Nesse segundo grupo estão agentes financeiros, sindicatos de trabalhadores rurais e técnicos de organizações públicas, privadas e não governamentais de assistência técnica e extensão rural. Embora alguns preceitos da sustentabilidade socioambiental apareçam em normas e discursos de operadores da ação pública e de agricultores, sua expressão se dá de forma pontual e conflituosa na dinâmica operacional do SEAF e do Pronaf. Como exemplo, entre agricultores familiares orgânicos e em transição agroecológica com interesse em acessar ao Pronaf e aoSEAF, são recorrentes os relatos de barreiras operacionais para contemplar os sistemas produtivos que diferem do padrão tecnológico convencional. Nesse caso, as normas e práticas operacionais criam restrições à adoção de sistemas de produção mais sustentáveis. Já os agricultores familiares convencionais relatam facilidade de acesso ao crédito rural, regionalmente favorecida pela forte presença de cooperativas de crédito rural e bancos públicos. Nesse caso, a demanda por análises técnicas dos projetos de crédito contrasta com o baixo rigor das avaliações, muitas vezes, corroído por interesses: a) de auferir comissão, da parte de elaboradores dos projetos; b) de atingir metas de liberações de crédito, existentes em algumas agências financeiras; e c) de acessar ao crédito, da parte dos agricultores. Já no SEAF, embora bem visto pelos agricultores convencionais, registram-se falhas relacionadas à operacionalização de normas, especialmente, relacionadas à falta de informação pelos agricultores e de ações pró-ativas para sua aprendizagem; assimetrias de poder e conhecimento entre operadores e agricultores; problemas quanto à clareza operacional das normas; e sua incompatibilidade com a diversificação de sistemas de produção. Ao oferecerem estímulos à adoção de insumos industriais ao passo que persistem entraves operacionais na produção agroecológica, conclui-se que o Pronaf e o SEAF têm desestimulado a adoção de sistemas e técnicas que atendem um conjunto mais amplo de preceitos da sustentabilidade. Ou seja, tais políticas públicas perpetuam as ideias, interesses e instituições que caracterizaram a modernização conservadora, persistindo grandes dificuldades operacionais para institucionalizar as ideias e interesses da sustentabilidade.<br>

Abstract : This study assumes that the State plays an active role in the development of the agricultural sector to the extent that public policy affect the choice of actors. To study those stimuli and restrictions on individual and collective decisions, the "Three Is" analyzes the ideas, interests and institutions as analytics variables. Mobilized in the analysis of public policies, institutions (formal and informal) represent the mediation between ideas and interests. The interests are evident in the quest for realization of ideas, and there may be consensus and conflicts in the same discourse and between different actors. This interface of ideas and interests with the institutions offers a broader set of explanatory material on the dynamics of public policies. It considers that public policies for rural credit and agricultural insurance interfere in the decision making process of family farmers, promoting, restraining or simply disregarding the principles of sustainability. Following this understanding, the present study aims to answer the next question: What the ideas, interests and institutions present in the operation of public policy for the National Program for Strengthening Family Agriculture (Pronaf) and Family Agriculture Insurance (SEAF) they have hampered the construction of production systems that meet the principles of sustainability? The central hypothesis is that the implementation of public policies follows an ideology of industrial agriculture, reproducing ideas, interests and institutions of "conservative modernization", in contrast to many principles of sustainability. For analyze this problem, a case study was carried out in the far west of Santa Catarina state, which is characterized by the strong presence of dynamic family farm on socioeconomic point of view, with a significant number of beneficiaries of the rural credit and agricultural insurance. The primary data collection included 57 semi-structured interviews with 37 family farmers and 20 local operators of public policies. In this second group are financial agents, rural workers' unions and public organizations technicians, private and non-governmental technical assistance. Although some precepts of environmental sustainability appear in standards and speeches operators of public action and of farmers, his expression occurs in little moments and conflicting operational dynamics of SEAF and Pronaf. As an example, among organic farmers and agro-ecological transition with interest in access to Pronaf and SEAF, they are recurring reports of operational barriers to contemplate the production systems that differ from the conventional technology standard. In this case, the standards and operational practices createrestrictions on adopting more sustainable production systems. Already conventional farmers reported ease of access to rural credit, regionally operated by the strong presence of rural credit cooperatives and public banks. However, the demand for technical analysis contrasts with the low accuracy of project evaluations. This analysis often is eroded by interests to: a) earn commission, of professionals that elaborate some of the projects; b) achieve credit targets, existing in some financial agencies; and c) access rural credit, of farmers. The SEAF is well regarded by conventional farmers, but registered failures related to the implementation of standards, particularly related to lack of information by farmers and of pro-active actions to their learning; asymmetries of power and knowledge between operators and farmers; lack of operational clarity of standards; and its incompatibility with the diversity of production systems. By offering incentives for adoption of industrial inputs while operational barriers persist in the agro-ecological production, it is concluded that the Pronaf and the SEAF have discouraged the adoption of systems and techniques that meet a broader set of principles of sustainability. I.e. such policies perpetuate the ideas, interests and institutions that characterized the Green Revolution, persisting major operational difficulties to institutionalize the ideas and interests of sustainability.