Entre o fato e o ato administrativo: a gestão no processo sancionador ambiental do ICMBio

Abstract

As áreas protegidas, no contexto do Antropoceno, são consideradas o principal instrumento para a proteção da biodiversidade e a manutenção dos ecossistemas. No Brasil, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade é o órgão gestor das 338 Unidades de Conservação federais, que cobrem cerca de 20% do território brasileiro. O processo sancionador ambiental, que é gerado a partir de uma ação fiscalizatória, quando constatada uma infração e lavrado um auto de infração, é um dos mais importantes do ICMBio, em volume e complexidade. Tendo em vista o risco de perder o poder de dissuasão junto aos infratores ambientais, seja pela demora na cobrança das multas e das outras penalidades, seja pela ocorrência de prescrições (quando o Estado perde o direito de punir), os órgãos de controle têm priorizado seu acompanhamento e realizado auditorias, com o objetivo final de dar celeridade a este processo. Assim, o objetivo geral desta tese foi contribuir para a compreensão da gestão do processo sancionador ambiental no ICMBio. Para tanto foi realizada uma pesquisa empírica da memória institucional, que reconstituiu a trajetória histórica da estruturação deste processo no âmbito do ICMBio. Esta reconstrução foi primordial para entender como se chegou a circunstâncias tão complicadas no que se refere ao expressivo passivo de autos de infração não julgados, à ocorrência de prescrições e à disparidade de procedimentos e entendimentos administrativos, técnicos e jurídicos entre as diferentes regiões do país. Em um segundo momento, foi realizada a caracterização dos autos de infração aplicados pelo ICMBio, por meio de gráficos e análises de dados quantitativos, conferindo maior concretude ao objeto central do sancionador ambiental e aportando críticas relevantes, especialmente no que tange à geração, sistematização, disponibilização e direito de acesso à informação ambiental. Por fim, o cerne desta tese se apresenta nas análises de ações situadas da prática cotidiana de uma equipe de instrução e julgamento de autos de infração ambiental. Neste ponto, concentram-se as reais contribuições para a análise pragmatista da gestão no processo sancionador ambiental do ICMBio. As análises das situações realizadas sob o operador analítico ?Composições de procedimentos a partir do impacto de alterações normativas? demonstraram que as mudanças nas normas causam instabilidade para os analistas ambientais, levantando dúvidas e dificultando o fluxo de análise dos processos. A equipe busca estabilizar as situações, mas enfrenta desafios na implementação das novas normas, especialmente em casos que se apresentam com menos regularidade. A regulação e os agenciamentos são elementos comuns para lidar com essas mudanças, envolvendo negociações constantes e coordenação entre humanos e não humanos. Apesar dos esforços, alcançar estabilidade é um processo contínuo e, quando a prática normativa é confirmada repetidas vezes é possível cristalizar alguns procedimentos, o que produz efeitos positivos na celeridade e qualidade do processo. As análises sob o operador analítico ?Enfrentamento de Tensões Técnico-Jurídicas?, demonstraram como ocorre a coordenação das ações dos analistas ambientais nos casos de cruzamento das áreas técnicas ambientais e jurídicas, destacando o desenvolvimento, tanto de ações de resistência, quanto de busca por manutenção de práticas normativas. As situações descritas mostram como as ações coletivas são moldadas por diferentes agenciamentos, incluindo, sempre, elementos não-humanos. A análise se estende à importância dos equipamentos e materiais na ação coletiva, bem como à necessidade de ratificação das práticas. De forma geral, ambos os operadores analíticos apresentam descrições de situações em que ocorre a atividade dos analistas sobre as normas, a normatividade em ação. O provimento de condições para a realização das negociações entre os agentes no curso das ações coletivas, permitindo o engendramento de amplos agenciamentos são cruciais para conferir legitimidade e eficácia, influenciando diretamente na resiliência das rotinas organizacionais.

Abstract: Protected areas, in the context of the Anthropocene, are considered the main instrument for protecting biodiversity and maintaining ecosystems. In Brazil, the Chico Mendes Institute for Biodiversity Conservation is the manager of 338 federal Conservation Units, which cover around 20% of the Brazilian territory. The environmental sanctioning process, which is generated from an inspection action when an infraction is found and an infraction notice is issued, is one of ICMBio?s most important in terms of volume and complexity. In view of the risk of losing the power to dissuade environmental offenders, either by delaying the collection of fines and other penalties, or by the occurrence of prescription of penalties (when the state loses the right to punish), the control institutions have prioritized its monitoring and carried out audits, with the ultimate aim of speeding up this process. Thus, the general objective of this thesis was to contribute to understanding the management of the environmental sanctioning process at ICMBio. To this end, an empirical study of institutional memory was carried out, which reconstructed the historical trajectory of the structuring of this process within ICMBio. This reconstruction was crucial to understanding how such complicated circumstances came about in terms of the significant number of infraction notices not confirmed, the occurrence of prescriptions and the disparity in administrative, technical and legal procedures and understandings between the different regions of the country. Secondly, a characterization of the infraction notices issued by ICMBio was carried out, using graphs and quantitative data analysis, giving greater concreteness to the central object of environmental sanctions and providing relevant criticism, especially with regard to the generation, systematization, availability and access to environmental information. Finally, the core of this thesis is presented in the analysis of situated actions in the day-to-day practice of a team who judges environmental infraction notices. This is where the real contributions to the pragmatist analysis of management in ICMBio?s environmental sanctioning process are concentrated. The analysis of situations carried out under the analytical operator ?Procedural compositions based on the impact of regulatory changes? showed that changes in regulations cause instability for environmental analysts, raising doubts and hindering the flow of analysis of cases. The team tries to stabilize situations, but faces challenges in implementing the new norms, especially in cases that arise less regularly. Regulation and agency are common elements in dealing with these changes, involving constant negotiation and coordination between humans and non-humans. Despite these efforts, achieving stability is an ongoing process, and when normative practice is repeatedly confirmed, it is possible to crystallize certain procedures, which has positive effects on the speed and quality of the process. The analysis under the analytical operator ?Confronting Technical-Legal Tensions? showed how the actions of environmental analysts are coordinated in cases where the technical environmental and legal areas cross paths, highlighting the development of both resistance actions and the search to maintain normative practices. The situations described show how collective actions are shaped by different agencies, always including non-human elements. The analysis extends to the importance of equipment and materials in collective action, as well as the need to ratify practices. In general, both analytical operators present descriptions of situations in which the activity of analysts on norms takes place, normativity in action. The provision of conditions for negotiations between agents in the course of collective actions, allowing for the creation of broad agency, is crucial to confer legitimacy and effectiveness, directly influencing the resilience of organizational routines.