Carimbando ou legislando?: uma análise das alterações do Congresso nas medidas provisórias editadas durante os governos de Dilma Rousseff (2011-2016)

Abstract

Os estudos legislativos no Brasil têm sido praticamente consensuais em considerar o poder Executivo como o principal poder legislador no Brasil. Esse entendimento acabou reduzindo as pesquisas sobre o papel do Legislativo na produção legal. Buscando contribuir para esse debate, esse trabalho trata da interferência do Legislativo na formação das políticas propostas pelo Executivo, no presidencialismo brasileiro. Mais especificamente, das alterações promovidas por esse poder, naqueles projetos que são considerados a expressão máxima do poder do Executivo, na definição e controle da agenda legislativa, as medidas provisórias. O objetivo da pesquisa consiste em analisar as alterações promovidas pelos parlamentares nas medidas provisórias editadas durante os governos de Dilma Rousseff (2011-2016). São avaliados os dispositivos daquelas MPs que foram alteradas pelo Congresso e aprovadas com algum veto, no período, a partir dos quais faz-se um estudo de cunho exploratório das alterações do Legislativo usando a estatística descritiva. Considerando, por um lado, as avaliações de estudos recentes, que observam a diminuição da delegação de poderes legislativos ao Executivo, e o aumento da produção de leis pelo Legislativo, e, por outro, os incentivos gerados pelas mudanças institucionais, promovidas pela Emenda Constitucional nº 32/2001 e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4019/2012, à atuação dos parlamentares na apreciação das medidas provisórias, as hipóteses levantadas são de que, as mudanças institucionais aumentaram os incentivos a interferência dos congressistas no ordenamento jurídico, mas que essa se deu de forma menos coordenada pela coalizão nos governos Dilma. Para testa-las, são avaliadas as atividades dos parlamentares na busca de interferir nos projetos iniciados por MP, verificando quanto de modificações foram produzidas nas proposições iniciais, bem como a taxa de participação desses nos textos aprovados por essa via legislativa. A partir disso, tem-se quanto das alterações produzidas passaram a compor as leis aprovadas e quanto destas foram objeto de veto presidencial. Dos vetos, são analisados os partidos mais afetados afim de avaliar se esses recaem mais sobre os partidos que compõem ou não a coalizão. Conclui-se que, no período analisado, os parlamentares foram bastante ativos em promover alterações nas MPs editadas, especialmente a partir da adição de dispositivos novos, e que foram responsáveis por 45% do texto das MPs aprovadas, no primeiro mandato da presidente, e por 57%, no segundo, resultando numa taxa de participação total de 50% nos dois mandatos. Das alterações realizadas, 24% foram objeto de veto presidencial no primeiro mandato, 25% no segundo e 23% considerados os dois mandatos. A incidência nada desprezível de vetos aos dispositivos do Legislativo atingiu majoritariamente os partidos da coalizão, em 75% dos casos no primeiro governo, 73% no segundo e 77% em ambos, o que pode ser considerado indicativo de problemas na coordenação da coalizão no período analisado.

Abstract: Legislative studies in Brazil have been almost consensual in considering the Executive branch as the main legislator in Brazil. This understanding ended up reducing the number of researches about the role of the Legislative branch in law production. Aiming to contribute to this debate, this thesis discusses the interference of the Legislative branch in the shaping of policies proposed by the Executive branch in the Brazilian Presidential system, more specifically, the amendments made by this branch to the projects that are considered as the maximum expression of the Executive branch?s power, in the definition and control of the legislative agenda, the provisional measures [MPs]. The purpose of this research is to analyze the amendments made by Congressmen to the provisional measures edited during Dilma Rousseff?s government (2011-2016). Are evaluated the device of those MPs that were amended by Congress and approved with some veto in the period, based on which an exploratory study of the amendments made by the Legislative branch was carried out using descriptive statistics. Whereas, on the one hand, the evaluations of recent studies show a decrease in the delegation of lawmaking powers to the Executive branch, and an increase in lawmaking by the Legislative branch, and on the other hand, the incentives created by the institutional changes, made by Constitutional Amendment No. 32/2001 and Direct Action of Unconstitutionality No. 4019/2012, to the participation of Congressmen in the review of provisional measures, the hypothesis suggested is that the institutional changes increased the incentives for Congressmen to interfere in the legal system, but that it happened in a non-coordinated manner due to the coalition in Dilma Rousseff?s government. In order to test this hypothesis, were evaluated the activities of parliamentarians seeking to tried to interfere in the projects initiated by MPs, verifying the amendments introduced to the initial proposals, as well as their participation in the texts approved by legislative means. Based on that, I could find out how many of the amendments proposed became part of the approved laws and how many were subject to presidential veto. From the vetoes, I analyzed the parties that were most affected in order to evaluate which parties they affected the most: those that were part of the coalition or those that were not. I concluded that, during the period analyzed, Congressmen were very active proposing amendments to the edited MPs, especially after the addition of new devices, and that they were responsible for 45% of the text of the approved MPs, in Rousseff?s first term of office, and 57%, in the second one, resulting in a total participation of 50% in both terms of office. From the amendments made, 24% of them were subject to presidential veto in the first term of office, 25% in the second term of office, and 23% considering both terms of office. The non-negligible incidence of vetoes to the provisions proposed by the Legislative branch affected the coalition parties the most, in 75% of the cases in the first term of office, 73% in the second one, and 77% in both terms of office, which can be considered an indication of problems in the coalition coordination during the period analyzed.