Avaliação do uso do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade na Atenção Básica (PMAQ-AB) em municípios de Santa Catarina

Abstract

Introdução : A avaliação centrada na utilização tem sido motivada pelo uso limitado dos relatórios de resultados para embasar decisões, fato que permitiu sistematizar suas principais categorias. O Uso dos Resultados apresenta três tipologias: instrumental, apoiando a tomada de decisão ou promovendo mudanças no programa; uso conceitual, produzindo conhecimento e indicando mudanças de pensamento; uso simbólico, legitimando decisões. O Uso Processual evidencia que todo processo avaliativo promove mudanças de comportamento e aprendizado. No Brasil, ações para aprimorar o acesso e qualidade da saúde tem sido incentivadas por meio de resultados avaliativos, com destaque para o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB). A proposta possui três fases sucessivas e um Eixo Estratégico Transversal, com capacidade para sustentar a utilização da avaliação para qualificar ações na Atenção Básica. Apesar do uso ser temática central na avaliação, sua investigação em saúde no Brasil é incipiente e nenhum estudo desta natureza foi conduzido com o PMAQ-AB. Objetivos: avaliar o uso do PMAQ-AB nas ações da gestão de Atenção Básica e das equipes de saúde. Método: a metodologia ocorreu em duas etapas: estudo de avaliabilidade (EA) e estudo de caso (EC). O EA objetivou construir o modelo teórico-lógico e a matriz avaliativa com base em pesquisa documental e revisão bibliográfica, sendo ambos validados por especialistas. O EC ocorreu em cinco municípios de Santa Catarina, tendo a gestão de Atenção Básica e as equipes de saúde como unidades de análise. A coleta de dados ocorreu por meio de entrevistas semiestruturadas, gravadas, transcritas e analisadas segundo os indicadores definidos pela matriz avaliativa (análise temática). Resultados: Para o EA, os especialistas enfatizaram a clareza da proposta e do objeto de avaliação, bem como apontaram a consistência teórica da construção. Na aplicação do EC, para o uso dos resultados, a tipologia mais frequente foi o uso simbólico, influenciando decisões e demonstrando relações de poder entre as partes interessadas. No uso conceitual, o entendimento de avaliação enquanto cobrança e punição foi presente e a aprendizagem teve pouca relação com o uso dos resultados. O uso instrumental foi o menos praticado, sinalizado pela demora na divulgação dos resultados e dificuldades para acessar os relatórios da avaliação. Sobre o uso processual, os instrumentos do programa foram os principais responsáveis por esta forma de utilização. O PMAQ-AB teve boa receptividade, enquanto sua credibilidade foi questionada pelas equipes. As principais mudanças individuais foram compreensão das ações gerenciais e do processo de trabalho, melhora das relações interpessoais e aprendizado. O programa foi reconhecido por promover melhorias na infraestrutura e recursos materiais nas unidades de saúde, bem como, na organização do processo de trabalho (mudanças na cultura organizacional). Contudo, fragilidades no Apoio Institucional, comunicação e discussão dos resultados e na cooperação horizontal foram observados. Conclusões: Constatou-se uma falha de continuidade no PMAQ-AB marcada pela não devolutiva dos resultados da avaliação externa, fazendo com que todo o movimento de mudança desencadeado pelo programa impeça a retroalimentação do ciclo avaliativo. Esta adequação que precisa ser revista a fim de que não se perca um importante movimento para institucionalização da avaliação da Atenção Básica no país alcançado pelo PMAQ-AB.

Abstract : Background : Evaluation focused-use has been motivated by the limited use of the recommendations reports to support decisions, which allowed systematizing its main categories. The Findings Use presents three typologies: instrumental use, to support decision making or to promote changes in the program; conceptual use, to produce knowledge and to indicate changes of thought and; symbolic use to legitimize pre-defined decisions. The Procedural Use evidences that every evaluation process promotes changes in behavior and learning. In Brazil, actions to improve access and quality of health have been encouraged through evaluation results, with emphasis on the National Program for Improving Access and Quality of Basic Care (PMAQ-AB). The proposal has three successive phases and a Transversal Strategic Axis, capable of sustaining the use of evaluation to qualify actions in Primary Health Care. Although the use is central themes in evaluation area, its investigation in Brazil health system is incipient and no study of this nature was conducted with PMAQ-AB. Objectives: To evaluate the use of PMAQ-AB in the actions of Primary Health Care management and health teams. Method: The methodological strategy was carried out in two stages: availability study and case study. The availability study aimed to build up the theoretical-logical model and the evaluative matrix based on documentary research and bibliographic review, both validated by specialists. The case study was conducted in five cities of Santa Catarina State, with municipal Primary Health Care management and health teams as units of analysis. The data collection took place through semi-structured interviews, recorded, transcribed and analyzed according to the indicators defined by the evaluative matrix. Results: For availability study, the experts emphasized the clarity of the proposal and the object of evaluation, as well as, pointed out the theoretical consistency of the construction. In the case study application, concerning the findings use, the most frequent typology was the symbolic use, influencing decisions and demonstrating the power relations between the interested parties. The conceptual use, the understanding of evaluation while collection and punishment was not changed, and the learning had little relation with the findings use. Instrumental use was the least practiced, signaled by the delay in disclosure of results and difficulties to access evaluation reports. Regarding procedural use, the program tools were responsible for this form of program use. The PMAQ-AB was well receptive, while its credibility was questioned by the teams. The main individual changes were understanding of managerial actions and the work process, improvement of interpersonal relationships and learning. The program was recognized for improvements in infrastructure and material resources in health units, as well as in the organization of the work process (changes in organizational culture). However, weaknesses in institutional support, communication and discussion of results and horizontal cooperation were observed. Conclusions: The study found that there is a lack of continuity in the PMAQ-AB due to the non-return of external evaluation results. This condition makes the whole movement of change triggered by the program prevent feedback from the evaluation cycle. This situation needs to be revised in order not to miss an important move towards the institutionalization of evaluation unleashed by PMAQ-AB.