UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA LAURA LETSCH SOARES TRANSPARÊNCIA EM COMPRAS PÚBLICAS: Proposta de um Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas Aplicado aos Websites de Municípios Brasileiros com mais de 100 mil habitantes FLORIANÓPOLIS 2013 LAURA LETSCH SOARES TRANSPARÊNCIA EM COMPRAS PÚBLICAS: Proposta de um Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas Aplicado aos Websites de Municípios Brasileiros com mais de 100 mil habitantes Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Ciências Contábeis. Orientador: Prof. Dr. Ernesto Fernando Rodrigues Vicente (PPGC/UFSC) FLORIANÓPOLIS 2013 FICHA CATALOGRÁFICA SOARES, Laura Letsch. TRANSPARÊNCIA EM COMPRAS PÚBLICAS: Proposta de um Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas Aplicado aos Websites de Municípios Brasileiros com mais de 100 mil habitantes/ Laura Letsch Soares. Florianópolis: UFSC, 2013.168 f. Orientador: Ernesto Fernando Rodrigues Vicente. Dissertação (mestrado) – UFSC/PPGC, Programa de Pós- Graduação em Ciências Contábeis, 2013. Bibliografia: f. 105-109. 1. Contabilidade. 2. Gestão pública. 3. Portais eletrônicos. 4. Municípios - Brasil. – Gestão. I. Vicente, Ernesto Fernando Rodrigues. II. Universidade Federal de Santa Catarina. III. Título LAURA LETSCH SOARES LAURA LETSCH SOARES TRANSPARÊNCIA EM COMPRAS PÚBLICAS: Proposta de um Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas Aplicado aos Websites de Municípios Brasileiros com mais de 100 mil habitantes BANCA EXAMINADORA: Prof. Dr. Ernesto Fernando Rodrigues Vicente (PPGC/UFSC), – PPGC/UFSC (orientador) __________________________________________________________ Prof. Dra. Sandra Rolim Ensslin (examinadora membro interno 1) __________________________________________________________ Prof. Dr. Rogério João Lunkes (examinador membro interno 2) __________________________________________________________ Prof. Dra. Isaura Alberton de Lima (examinadora membro externo) __________________________________________________________ Prof. Dr. Leonardo Flach (examinador membro interno suplente) Apresentada em 31 de janeiro de 2013. AGRADECIMENTOS À Deus e à força da vida, que nos fazem enfrentar os desafios e crescer. Ao meu esposo pelo companheirismo e apoio em todos os momentos. Aos meus filhos pelos prontos auxílios requeridos em qualquer tempo. À sociedade, através da Universidade Federal de Santa Catarina e seus colaboradores, pelas oportunidades de estudo e trabalho. Ao Prof. Ernesto Fernando Rodrigues Vicente pela confiança depositada, pela paciência, pela compreensão, pelo conhecimento transmitido e pela orientação segura. À amiga Keila pelo auxílio nos momentos difíceis. Aos professores do Curso de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da UFSC, pelo apoio, incentivo e compreensão.. Aos colegas e amigos da graduação, do mestrado e do doutorado que enfrentam dificuldades e crescem com as adversidades. A todos que direta ou indiretamente contribuíram para a realização desta pesquisa. “As idéias querem-se festejadas quando são belas, e examinadas quando novas.” Machado de Assis (1839-1908) RESUMO O estudo se insere no contexto da utilização dos meios eletrônicos para divulgação de atos de gestão de governo, específicos sobre a gestão de compras públicas. A ausência de prestação de contas tem acobertado reiterados casos de mau uso de recursos públicos. Busca-se responder qual a transparência conferida pelas administrações de municípios, com mais de 100 mil habitantes, na gestão de compras de bens e serviços em seus websites institucionais. O objetivo geral da pesquisa é aferir o nível de transparência na divulgação de compras públicas nos websites institucionais dos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes. A metodologia adotada é descritiva ao retratar a situação da divulgação das compras públicas com o uso de ferramentas de tecnologia de informação e comunicação. É uma pesquisa documental, com coleta de variáveis qualitativas em bases de dados secundários mantidas pelos municípios na internet. O trabalho apresenta uma escala para classificar a transparência conferida pela administração municipal na divulgação das suas compras. Ele oferece contribuições para a academia, para os gestores públicos e para a sociedade, pois auxilia no controle social. O Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas – ITGCP foi aplicado a uma amostra de 91 municípios, com mais de 100 mil habitantes, de todos os estados do país. Os resultados encontrados com o ITGCP permitem verificar quais as variáveis estão favorecendo ou prejudicando o desempenho dos municípios quanto ao disclousure das informações de sua gestão. O ITGCP também permite a classificação e o enquadramento dos municípios em quatro categorias de transparência e apresentar um ranking entre os municípios quanto à divulgação de informações sobre a gestão compras em seus websites institucionais. As variáveis que mais contribuíram para o alcance da transparência foram a Adoção de TIC para divulgação de informações da gestão de compras e a manutenção das informações por pelo menos três exercícios. Os resultados da aplicação da escala de classificação dos municípios indicam que apenas 03 municípios alcançaram a categoria de “muito transparente” e 52,75% dos municípios pesquisados permaneceram nas categorias de menor transparência. Nenhum município alcançou a pontuação máxima “totalmente transparente” e nenhum município ficou na posição “não transparente”. Palavras-chave: Governo Eletrônico, Transparência; Compras Públicas ABSTRACT The study is in the context of the use of electronic media to publicize acts of government management, specifically on the management of public procurement. The lack of accountability has covered up repeated cases of misuse of public funds. The study seeks to answer which is the transparency afforded by administrations of municipalities with over 100 thousand inhabitants, in the management of purchases of goods and services in their institutional websites. The overall goal of the research is to assess the level of transparency in the disclosure of public procurement in the institutional websites of municipalities with over 100 thousand inhabitants. The methodology adopted is descriptive and tried to portray the situation disclosure of procurement using tools of information technology and communication. It is a documentary research, with qualitative variables in secondary databases maintained by municipalities on the internet. The paper presents a scale for rating the transparency afforded by the municipal administration in publicizing their purchases. It offers contributions to the academy, for policy makers and for society, as it helps in social control. The index Transparency in Public Procurement Management - ITGCP was applied to a sample of 91 municipalities with over 100 thousand inhabitants, from all states. The results with ITGCP ascertaining which variables are favoring or harming the performance of municipalities regarding disclousure of information management. The ITGCP also allows the classification of municipalities into four categories transparency and provide a ranking among municipalities regarding the disclosure of information about managing institutional purchases on their websites. The variables that contributed most to the achievement of transparency were the Adoption of ICT for disclosure of procurement management and maintenance of information for at least three years. The results of applying the rating scale of municipalities indicate that only 03 counties have reached the category of "very transparent" and 52.75% of the municipalities surveyed remained in the categories of less transparency. No municipality has achieved the maximum score "fully transparent" and no municipality was in the "not transparent." Keywords: Electronic Government, Transparency, Procurement LISTA DE FIGURAS Figura 1– Estrutura das práticas de governança eletrônica .................. 35 Figura 2– Licitações utilizadas no governo federal .............................. 40 Figura 3 – Modalidades de licitação no governo federal nos últimos cinco anos .............................................................................................. 41 Figura 4 – Enquadramento metodológico da pesquisa ......................... 53 Figura 5– Escolhas para realizar a revisão da literatura ....................... 56 Figura 6– Procedimentos para a revisão da literatura no banco de teses do Portal Capes ..................................................................................... 57 Figura 7– Representação esquemática da pesquisa .............................. 62 Figura 8 – Levantamento da divulgação da situação das licitações ..... 86 Figura 9 – Níveis de Medida da Transparência .................................... 94 Figura 10 – Distribuição do ITGCP dos Municípios por Região ....... 103 LISTA DE TABELAS Tabela 1– Crescimento dos dispêndios passíveis de licitação no OGU 37 Tabela 2 – Resultado da busca no banco de teses do Portal Capes....... 57 Tabela 3 – Estratificação dos municípios, pelos parâmetros da LC 131/09 .................................................................................................... 73 Tabela 4 – Análise da composição da amostra ..................................... 76 Tabela 5 – Modalidades de licitação divulgadas nos websites institucionais em 2010 ........................................................................... 80 Tabela 6 – Portais de compras eletrônicas utilizados nos municípios pesquisados ........................................................................................... 82 Tabela 7 – Divulgação de licitações nos últimos três exercícios .......... 84 Tabela 8 – Divulgação dos editais nos websites institucionais municipais ............................................................................................. 87 Tabela 9 – Divulgação de informações dos participantes e vencedores das licitações ......................................................................................... 89 Tabela 10 – Resultados divulgados nos sites institucionais municipais 90 Tabela 11 – Composição do Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas .................................................................................. 96 Tabela 12– Distribuição dos municípios nas categorias de transparência ............................................................................................................. 101 LISTA DE QUADROS Quadro 1 – Usuários externos da gestão de compras públicas e seus interesses ............................................................................................... 32 Quadro 2 – Lista de meios para geração de publicidade ...................... 32 Quadro 3 – Transações do governo eletrônico ..................................... 35 Quadro 4– Experiências pioneiras em portais de compras eletrônicas 45 Quadro 5– Processo estruturado de pesquisa de referencial teórico .... 60 Quadro 6 – Palavras-chave de pesquisa a periódicos internacionais ... 60 Quadro 7 – Quantitativo de municípios com mais de 100 mil habitantes por estado .............................................................................................. 75 Quadro 8 – Pontuação dos municípios quanto à divulgação de licitações nos três últimos exercícios .................................................................... 84 Quadro 9 – Classificação do Índice de Transparência ......................... 94 Quadro 10 – Ranking dos municípios a partir do ITGCP .................. 100 Quadro 11– Distribuição dos municípios por região conforme a classificação do índice de divulgação de compras públicas ................ 102 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ................................................................................ 25 1.1 Caracterização do Problema ............................................................27 1.2 Objetivos .........................................................................................27 1.2.1 Objetivo Geral ..............................................................................28 1.2.2 Objetivos Específicos ...................................................................28 1.3 Justificativa .....................................................................................28 1.4 Delimitação do Trabalho .................................................................29 1.5 Estrutura do trabalho ......................................................................29 2 REFERENCIAL TEÓRICO ........................................................... 31 2.1 GOVERNANÇA E TRANSPARÊNCIA ...................................... ..31 2.2 GOVERNANÇA ELETRÔNICA E GOVERNO ELETRÔNICO . 34 2.3 COMPRAS PÚBLICAS .................................................................. 36 2.3.1 Modalidades de Licitação no país ................................................ 2.3.2 Legislação sobre compras públicas e sua divulgação em meios eletrônicos ............................................................................................ 2.3.3 Sistema de compras eletrônico do governo federal ...................... 44 2.3.4 Fraudes em licitações ................................................................... 46 2.3.5 Informações necessárias ao acompanhamento da gestão de compras públicas ................................................................................... 50 3 METODOLOGIA DA PESQUISA ................................................. 53 3.1 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO .................................... 53 3.2 PROCEDIMENTOS PARA REVISÃO DA LITERATURA ........... 56 3.2.1 Procedimentos de revisão da literatura no banco de teses do Portal Capes ..................................................................................................... 57 3.2.2 Procedimentos de revisão da literatura em periódicos internacionais ........................................................................................ 59 3.3 PROCEDIMENTOS PARA COLETA E ANÁLISE DOS DADOS 61 3.4 CHECKLIST PARA LEVANTAMENTO DA DIVULGAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS ........................................................................ 62 3.5 PERFIL DA AMOSTRA DA PESQUISA ...................................... 73 4 ANÁLISE DOS RESULTADOS ...................................................... 79 4.1 ATENDIMENTO AO OBJETIVO ESPECÍFICO 1 – IDENTIFICAR INFORMAÇÕES DIVULGADAS PELOS MUNICÍPIOS DURANTE A OPERACIONALIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE COMPRA ............ 79 4.1.1 Manutenção de sítio eletrônico institucional e utilização de links direcionados às páginas de divulgação das Compras Públicas e da Transparência ........................................................................................ 79 4.1.2 Modalidades de licitação mais utilizadas ..................................... 80 4.1.3 Execução de pregão eletrônico por portal próprio ou utilização de plataforma de TIC de outra instituição .................................................. 82 4.1.4 Divulgação de informações sobre compras nos últimos três exercícios .............................................................................................. 83 4.1.5 Divulgação da situação das licitações .......................................... 85 4.1.6 Divulgação do edital .................................................................... 86 4.1.7 Divulgação do preço de referência no edital ................................ 87 4.1.8 Divulgação dos participantes e vencedores da licitação .............. 88 4.1.9 Divulgação do Mapa de Apuração de Preços ............................... 89 4.1.10 Divulgação de resultados .......................................................... 89 4.1.11 Divulgação das marcas dos produtos adquiridos ....................... 91 4.1.12 Cumprimento da Lei 9.775/98 – Divulgação de compras na homepage do Tribunal de Contas da União .......................................... 91 4.2 ATENDIMENTO AO OBJETIVO ESPECÍFICO 2 – ESTRUTURAR UM ÍNDICE PARA CLASSIFICAR O NÍVEL DA TRANSPARÊNCIA CONFERIDA PELAS ADMINISTRAÇÕES MUNICIPAIS NA DIVULGAÇÃO DE SUAS COMPRAS ................ 93 4.2.1 Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas - ITGCP .............................................................................................................. 93 4.2.2 Critérios para avaliação do ITGCP .............................................. 94 4.2.3 Análise do ITGCP aplicado à amostra pesquisada ....................... 95 4.2.4 Análise do ranking de municípios sob a escala para classificação da transparência .................................................................................... 98 4.2.5 Critérios de desempate do ITGCP.............................................. 100 4.2.6 Variáveis em destaque ................................................................ 103 5 CONCLUSÕES .............................................................................. 105 REFERÊNCIAS ................................................................................ 109 APÊNDICE I – MUNICÍPIOS COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES ..................................................................................... 115 APÊNDICE II – MUNICÍPIOS QUE COMPÕEM A AMOSTRA SELECIONADA................................................................................. 125 APÊNDICE III – MANUTENÇÃO DE SÍTIO INSTITUCIONAL, LINK DE COMPRAS E LINK DA TRANSPARÊNCIA ................... 128 APÊNDICE IV – DIVULGAÇÃO DAS LICITAÇÕES POR MODALIDADE NOS ÚLTIMOS TRÊS EXERCÍCIOS ................... 137 APÊNDICE V – UTILIZAÇÃO DA MODALIDADE PREGÃO ELETRÔNICO .................................................................................... 141 APÊNDICE VI – DIVULGAÇÃO DAS LICITAÇÕES NAS SITUAÇÕES ABERTAS, EM ANDAMENTO E CONCLUÍDAS .... 151 APÊNDICE VII – DIVULGAÇÃO DO EDITAL E DO NÍVEL DE DETALHAMENTO DOS RESULTADOS ......................................... 155 APÊNDICE VIII – SITUAÇÃO DAS LICITAÇÕES DE DOCU- MENTOS DIVERSOS DA FASE EXTERNA DA LICITAÇÃO ....... 159 APÊNDICE IX – DIVULGAÇÃO DE COMPRAS NA HOMEPAGE DO TCU .............................................................................................. 163 APÊNDICE X – RANKING FINAL DOS MUNICÍPIOS PELA PONTUAÇÃO DO ITGCP E OS CRITÉRIOS DE DESEMPATE .... 169 1 INTRODUÇÃO Este trabalho se insere no contexto da utilização de meios eletrônicos para divulgação de atos de gestão de governo, voltados diretamente para a gestão de compras de bens e serviços. O crescimento do acesso à internet em escala geométrica, conforme pesquisa do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI, 2008), fomentou o interesse por estudos relacionados à governança eletrônica a partir do início do ano 2000. A internet oferece uma oportunidade única para a abertura de vias de relacionamento tanto para o setor privado, com seus clientes e fornecedores, quanto para o setor público, com a sociedade e outros grupos de interesse; portanto ela precisa ser melhor e mais explorada, com o objetivo de viabilizar a criação de novos serviços, com mais qualidade a um custo menor, com foco no atendimento ao cidadão e na participação mais efetiva da sociedade na administração pública, seja aprimorando, sugerindo, criticando, controlando ou denunciando. A transparência da gestão pública pode assegurar a utilização mais eficiente dos recursos na promoção do desenvolvimento, definir com maior precisão as responsabilidades dos gestores, promover a accountability e reforçar a participação da sociedade. Toda ação voltada à transparência deve começar e servir de base à boa governança. Melo (2009) explica que a governança tem o potencial de obter o desenvolvimento sustentável e emancipar pessoas da pobreza. O debate do tema transparência na gestão pública é de grande importância para o exercício da cidadania. Maior transparência na gestão de compras resulta em um controle social mais eficaz sobre as compras dos agentes públicos e, consequentemente, na melhoria dos gastos públicos com a aquisição de bens ou serviços. Eschenfelder e Miller (2007) realizaram estudo de caso em que examinam o papel das informações de websites de entidades governamentais para facilitar as diferentes relações entre governo e cidadão. O estudo analisa os achados nos websites sob quatro visões: (i) Visão de cidadão comum: O governo deve produzir informações que ajudem os cidadãos na tomada de decisões sobre as escolhas privadas; (ii) Visão de cidadão atento: O governo deve produzir informações que ajudem os cidadãos e facilitem a supervisão de grupos de interesse nas decisões tomadas pelas agências; 25 (iii) Visão de cidadão deliberativo: A informação do governo deve ajudar os cidadãos na participação em processos deliberativos, inclusive debater e avaliar o mérito das alternativas políticas; (iv) Visão de cidadão publisher: A informação do governo deve apoiar o debate multilateral e a produção de informação discursiva entre um número de organizações da sociedade civil. Carter e Belanger (2005) pesquisaram os fatores que afetam o comportamento do cidadão quanto à confiança e à aceitação dos websites governamentais. Com o Modelo de Aceitação de Tecnologia e Difusão de Inovações apresentaram os resultados de que a facilidade percebida de compatibilidade, uso e confiabilidade são indicadores significativos na intenção dos cidadãos em usar serviços de governo eletrônico do Estado. Moon (2002) utilizando uma pesquisa a mais de 2.000 websites governamentais, concluiu que o tamanho do município é um fator significativo para a implementação e o desenvolvimento do governo eletrônico, assim, quanto maiores os governos, mais proativos, avançados e estratégicos são as implementação dos e-gov. Seu estudo também constatou que a falta de capacidade tecnológica e de recursos humanos e financeiros são os principais obstáculos para o desenvolvimento do e-gov em muitos municípios. Este trabalho se insere preponderantemente na “visão de cidadão atento” e avalia os websites quanto à viabilização do controle social. Recentes avanços em tecnologia de conectividade de internet oferecem uma oportunidade de fazer compras de bens e serviços de forma mais transparente e eficiente. A experiência da União Europeia demonstra que o impacto das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) afeta não só as expectativas do público com o modo como o governo executa suas tarefas, mas também fornece uma maneira para o governo melhorar a sua capacidade e atender a essas expectativas maiores. Carayannis e Popescu (2005) em seu estudo quanto à definição de uma metodologia para medir crescimento econômico, analisando as experiências de compras eletrônicas centralizadas da União Europeia, identificaram um número importante de boas práticas usadas na celebração de contratos, com utilização de tecnologia da informação que criam maior transparência ao mercado, por meio da utilização sistemática de notificação e divulgação eletrônica. Esses autores recomendam estudos futuros que ofereçam contribuições para maior transparência e eficiência em compras governamentais nos países centrais e orientais da União Europeia. Croom (2001) assegura que o 26 uso do comércio eletrônico para a aquisição de material de consumo oferecerá economia de custos no processo de compras e pagamentos, e que todo procedimento de contratação será mais “enxuto”. Isso se observa também no Brasil com órgãos governamentais que utilizam compras eletrônicas. Segundo o Balanço Geral da União de 2010, o total das despesas que obrigatoriamente devem ser antecedidas por processos licitatórios, contabilizadas nas rubricas “Outras Despesas Correntes” e “Investimentos”, alcançaram, naquele exercício, mais de 648 bilhões de reais. Ressalta-se que no Balanço Geral da União estão integrados os dados dos balanços anuais dos demais entes da federação, ou seja, no valor apresentado também estão incluídas as despesas realizadas por estados e municípios. A pressão da sociedade por maior transparência nos gastos públicos pode ser expressa pela Lei 9.755/1998, pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LC 101/2000 - e pela recente Lei da Transparência, a LC 131/2009. Contudo, observa-se que apesar da existência de várias leis exigindo dos administradores públicos a divulgação, em meios magnéticos, de diversos dados financeiros, essa divulgação não é padronizada em termos qualitativos e temporais. Nota- se a continuidade de recorrentes escândalos noticiados na imprensa envolvendo fraudes em processos licitatórios, portanto, a transparência desejada com a introdução dos novos dispositivos legais, para inibir o mau uso dos recursos públicos, ainda não foi alcançada. 1.1 Caracterização do Problema O problema da falta de transparência persiste. Os municípios vêm utilizando os recursos de tecnologia de informação e comunicação de forma variada para divulgar suas compras e contratações: há aqueles que divulgam as licitações em todas as modalidades, em todas as suas fases, inclusive as licitações de anos anteriores, de forma detalhada, informando todos os participantes do processo; ao passo que há municípios que se limitam a utilizar a página institucional como um mero mural de avisos, notificando apenas os editais de licitações a serem realizadas pela prefeitura, ou ainda divulgando apenas a estrutura, os endereços e a legislação de compras. Entende-se que os novos dispositivos legais ainda não alcançaram a accountability necessária para inibir o uso indevido de recursos e persiste a falta de transparência na gestão das compras públicas e a preocupação da sociedade com a melhoria do gasto público. A presente pesquisa foi desenvolvida para responder à questão: Qual o nível de 27 transparência conferido pelas administrações municipais, com mais de 100 mil habitantes, na divulgação, em seus websites institucionais, de informações acerca de compras de bens e serviços? 1.2 Objetivos Esta dissertação espera contribuir para o estudo do tema, suscitando a discussão de um assunto de grande importância para o exercício da cidadania, resultando na viabilização do controle social e, como consequência, na melhoria dos gastos públicos com a aquisição de bens e serviços. 1.2.1 Objetivo Geral O objetivo geral desta pesquisa é o de aferir o nível de transparência na divulgação de compras públicas nos websites institucionais dos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes. 1.2.2 Objetivos Específicos Pretende-se atingir o objetivo geral, com o alcance dos seguintes objetivos específicos:  Identificar o conjunto de informações divulgadas pelos municípios durante a operacionalização dos processos de compra;  Estruturar um índice para classificar o nível da transparência conferida pelas administrações municipais na divulgação de suas compras. 1.3 Justificativa A fim de identificar o grau de transparência na divulgação de compras públicas por meio de websites institucionais, foi realizada uma análise de conteúdo nas páginas referentes às compras dos municípios e a atribuição de pontuações em escala Likert a partir de critérios previamente definidos. Após levantamento bibliográfico na Base ISI integrante do acervo do Portal Capes nos periódicos da área de conhecimento de Ciências Humanas e Sociais Aplicadas com o uso da combinação de palavras- chave que remetem a estudos de Governo Eletrônico, Compras Públicas e Governança e de pesquisa nas teses de mestrado, mestrado profissional e doutorado, arquivadas no Banco de Teses do mesmo Portal Capes, no período de 2000 a 2009, constatou-se que ainda não foi realizado um 28 estudo como este no meio acadêmico, justificando-se o trabalho pela sua originalidade. A importância do trabalho consiste na identificação dos resultados da promoção da transparência pública na gestão de compras, com o uso de ferramentas de tecnologia de informação de comunicação. A viabilidade do trabalho está garantida, uma vez que atualmente os maiores municípios contam com recursos de governo eletrônico e mantêm websites institucionais. Cruz (2010), em sua pesquisa realizada em 2009, identificou que apenas 3% dos 100 municípios mais populosos do país não dispunham de websites institucionais. O trabalho se justifica em dois eixos: (i) Contribuição acadêmica ao tema “governo eletrônico” relacionado com “transparência de compras públicas” e à comunidade científica da área contábil, principalmente em relação à Auditoria e à Controladoria Governamental; (ii) Contribuição social. Quanto à justificativa acadêmica, a realização deste trabalho contribuirá para o conhecimento dos resultados da implementação do governo eletrônico e à promoção da accoutability e da transparência pública nas gestões de compras municipais, tais temas são de interesse da auditoria e controladoria governamental. A contribuição social do trabalho revela-se com a identificação das informações necessárias para o exercício no controle social sobre processos licitatórios e na identificação dos municípios que conferem maior grau de transparência à sua gestão de compras. 1.4 Delimitação do Trabalho Este estudo apresenta as seguintes delimitações: (i) Espacial: A pesquisa foi realizada nos links referente às compras (licitações) dos municípios com mais de 100 mil habitantes do Brasil, definidos a partir de amostra dirigida alcançando até cinco municípios por unidade da federação, totalizando 91 municípios; (ii) Temporal: Os dados foram coletados no período de 1ºnov. 2010 a 28 fev. 2011. As páginas consultadas para levantamento de dados foram parcialmente gravadas com a utilização de um software específico para viabilizar conferências, face o caráter dinâmico da atualização dos websites na internet. 1.5 Estrutura do trabalho Além da seção introdutória apresentada, o presente estudo abordará (i) o referencial teórico na seção 2; (ii) a metodologia da 29 pesquisa na seção 3; (iii) a apresentação e a análise dos dados na seção 4; e, por fim, a conclusão e as considerações finais na seção 5. 30 2 REFERENCIAL TEÓRICO Esta pesquisa foi desenvolvida a partir de artigos a respeito de governança e governo eletrônico, na legislação a respeito de compras públicas, e na legislação sobre divulgação de informações à sociedade, conforme será detalhado no item 2.3.1. 2.1 GOVERNANÇA E TRANSPARÊNCIA Os interessados nas informações a respeito das compras governamentais são vários, bem como as razões que os motivam a buscá-las.. O Quadro 01 lista os grupos de usuários mais comuns e associa, de maneira sintética, seus interesses. Usuários Síntese dos interesses presumíveis Cidadãos, contribuintes ou eleitores Exercer a participação política e o controle social, auxiliando na escolha e na atuação de governantes que atendam aos seus anseios. Fornecedores Decidir a venda ao Estado. Acompanhar licitações e pagamentos pelos órgãos públicos. Fazer o levantamento da atuação dos fornecedores concorrentes. Empresários Decidir a continuidade, expansão ou retração dos negócios, considerando alterações da demanda do setor público por bens e serviços. Investidores (pessoas ou instituições) Analisar o mercado em relação às demandas municipais quanto à compra de produtos e serviços. ONGs, associações, sindicatos etc. Acompanhar e fiscalizar a ação governamental, de acordo com suas finalidades e identificar áreas ou núcleos de cooperação ou suporte para as suas atividades. Partidos políticos Embasar suas críticas e propostas governamentais (planos de governo), inclusive através da alocação dos recursos públicos. Pesquisadores e estudantes Desenvolver estudos acadêmico–científicos sobre o Estado, sua gestão e as finanças públicas. Localizar oportunidades e/ou concentração dos recursos potenciais ou reais destacados para a entidade. Governos em outras esferas ou poderes Fiscalizar o uso de recursos; decidir o auxílio técnico e financeiro; instituir ou alterar das normas vigentes. Governos estrangeiros Ampliar o mercado de atuação das empresas de seus países. 31 Usuários Síntese dos interesses presumíveis Mídia (rádio, TV e jornais) Divulgar notícias e matérias investigativas. Quadro 1 – Usuários externos da gestão de compras públicas e seus interesses Fonte: Adaptado de Platt Neto (2005). Os diversos grupos de interessados podem ser considerados como os stakeholders do processo de compra governamental. A divulgação de informações por meio da Tecnologia de Informação e Comunicação é um importante meio para diminuir a assimetria de informações entre todos os participantes do processo. Platt Neto (2005, p. 155) lista os seguintes meios, normalmente utilizados pelos administradores públicos, para oferecer transparência a seus atos de gestão, conforme apresentado no Quadro 02. Classificação Listagem de meios Meios impressos Jornais, revistas, outdoors, cartazes, murais, folhetos, cartilhas e Diário Oficial Via internet Página do município, links e banners em páginas de interesse social do município, e-mails para cidadãos que se cadastrarem e formação de grupos de discussão Meios presenciais Reuniões comunitárias e audiências públicas Televisão e rádio Horário eleitoral, publicidade e pronunciamentos oficiais Meios inovadores Painéis eletrônicos na rua e em prédios públicos, cartilhas de cidadania nas escolas (em todos os níveis de ensino) Quadro 2 – Lista de meios para geração de publicidade Fonte: Platt Neto (2005) Observa-se que os meios à disposição dos administradores públicos para conferir transparência a seus atos de gestão são variados, assim, não há mais necessidade do administrador público limitar-se à utilização do Diário Oficial. A divulgação via internet se firma como o meio mais eficiente para conferir transparência às informações, pois através de um sistema de consultas é possível viabilizar aos usuários, a partir de filtros definidos por eles, a busca de informações de acordo com os interesses de cada um, bem como através de recursos de 32 informática transferir os dados para planilhas ou softwares de gerenciamento para tratamento de dados específicos, como cruzamento de informações, refinamento de pesquisas etc. As boas práticas de governança podem assegurar a utilização de recursos de maneira mais eficiente pelos gestores, viabilizar a participação dos envolvidos nos processos (stakeholders), promover a accountability dos gestores e, se for necessário, apurar responsabilidades. Pesquisas já comprovaram, conforme Mello (2009, p. 5), que a qualidade de um sistema de governança é um fator determinante do desenvolvimento econômico e social sustentável. Jardim (2001, p. 2) apresenta a noção de transparência com três facetas:  O direito de saber: A administração pública atua, por princípio, em função do interesse geral, logo, os cidadãos têm o direito de saber o que sucede no interior desta;  O direito de controle: Deve-se saber e utilizar esse direito para verificar a legalidade e a oportunidade das decisões administrativas e apreciar a aplicação dos fundos públicos;  O direito do cidadão de ser ator e não mero espectador da vida administrativa. A efetividade dos mecanismos de accountability, lembra 1 (2001), depende do grau de acesso do cidadão à informação governamental. Poder-se-ia afirmar que “a indisponibilidade de informações sobre ações e responsabilidade de governo implicaria na produção de um déficit de accountability”. Assim, cabe ao “Estado, produzir meios que estimulem os governantes a, publicamente, justificarem o curso de suas ações, relacionando as políticas adotadas com os efeitos que produzem ou esperam produzir” (JARDIM, 2001, p 22). De acordo com Trevisan et al (2004, p. 29), os seguintes fatos, embora não determinem necessariamente a existência de corrupção, merecem uma atenção especial por parte das entidades voltadas ao controle da administração pública: a) histórico comprometedor da autoridade eleita e de seus auxiliares; b) falta de transparência nos atos administrativos do governante; c) ausência de controles administrativos e financeiros; d) apoio de grupos suspeitos de práticas de crimes e irregularidades; e) subserviência do Legislativo e dos Conselhos Municipais; f) baixo nível de capacitação técnica dos colaboradores e ausência de treinamento de funcionários públicos; 33 g) alheamento da comunidade quanto ao processo orçamentário. Registra-se que a falta de transparência nos atos administrativos (item b) conduz ao alheamento da comunidade (item g), portanto, medidas que promovam e estimulem maior transparência dos atos governamentais, como as compras públicas, criarão condições para a participação da comunidade nas ações de controle social. 2.2 GOVERNANÇA ELETRÔNICA E GOVERNO ELETRÔNICO Os conceitos de governança eletrônica, governo eletrônico e democracia eletrônica são explicados por Cunha (2005). A expressão “governo eletrônico” começou a ser utilizada no Brasil no final dos anos 1990, sendo associado a movimentos de reforma do Estado e à oferta de serviços públicos ao cidadão pela internet. Nos anos seguintes, “governo eletrônico” passou a incluir conceitos mais abrangentes, como melhoria nos processos da administração pública, eficiência e efetividade, melhor governança, elaboração e monitoramento das políticas públicas, integração entre governos, prestação de serviços e a democracia eletrônica, aqui sendo principalmente citados: transparência, participação e accountability. As compras do governo são uma aplicação de e-administração e transparência muito comentadas. Nesse contexto, busca-se mostrar para a população o que o governo está comprando, a que preço, em qual prazo, de que maneira, com qual qualidade. Alves Filho (2008, p. 13) esclarece que as compras eletrônicas, de um modo geral, integram um caminho esperançoso na agilização e no atendimento dos fins da administração pública, caminho este que tem sido perseguido por todos os entes públicos, resultando na melhoria da eficiência nos procedimentos das compras governamentais. O governo eletrônico, segundo as transações apresentadas pelo MCT 2000, pode ser esquematizado conforme a Quadro 03. Transação Relacionamento Exemplo G2G (Government to Government) Relações intra ou intergovernos Integração de sistemas entre diferentes instâncias governamentais 34 Transação Relacionamento Exemplo G2B (Government to Business) Relações entre governo e fornecedores Compras eletrônicas G2C (Government to Citizen) Relações entre governo e cidadãos Oferta de serviços públicos pela internet Quadro 3 – Transações do governo eletrônico Fonte: Prado (2009, p 34) A terceira área de governança eletrônica, na divisão didática escolhida Cunha (2005), é a democracia eletrônica, que abrange tanto a comunicação entre os governos e os cidadãos, quanto entre cidadãos, bem como a comunicação entre e dentro dos grupos políticos participantes do processo democrático. Mello (2009, p. 8) afirma que a governança eletrônica não trata somente de “disponibilizar serviços on-line, e de uma administração pública mais eficiente”. As TIs permitem “o incremento da participação da sociedade na arena decisória e no controle das ações governamentais”. A edição da LC 131/2009 surge exatamente nesse contexto: o uso de TI para permitir o avanço do controle social sobre as ações governamentais. Mello (2009, p. 76) seguindo a estrutura conceitual de Holzer e Kim (2005), considera que governança eletrônica inclui o governo eletrônico (prestação de serviços públicos) e a democracia eletrônica (participação cidadã no governo). A Figura 01 esquematiza essa separação. Fonte: Adaptado de Mello (2009, p. 76). Os sistemas de compras eletrônicos representam ferramentas de governo eletrônico e os conhecimentos por eles gerados à medida que Figura 1– Estrutura das práticas de governança eletrônica 35 fornecem informações aos diversos stakeholders fazem parte da chamada governança eletrônica. Desde os primeiros momentos da world wide web comercial foram identificados potenciais para a promoção da cidadania por portais brasileiros (VAZ, 1995). Mesmo que tenha havido otimismo exagerado em alguns casos, não se pode refutar essas possibilidades. Entretanto, a literatura de avaliação de portais públicos e a literatura sobre utilização da internet por municípios destina pouca atenção aos níveis de efetividade dos portais. De modo geral, os autores dedicam-se a apresentar os benefícios teóricos da utilização da internet ou casos de sucesso para benchmarking. Reflexões críticas sobre experiências de utilização de portais por governos municipais são raras. Também há carência de instrumentos de avaliação voltados à eficácia dos portais: o paradigma de que avaliar um portal é atribuir pontos a quesitos de funcionalidade e padrões de uso, especialmente de usabilidade, permanece forte. 2.3 COMPRAS PÚBLICAS Nesta seção, serão apresentados os dados a respeito dos dispêndios e as modalidades de licitação no âmbito do governo federal, a relação dos normativos legais que regem a realização de compras públicas e a divulgação de informações orçamentárias e financeiras em meios eletrônicos, além da apresentação e comentários a respeito do sistema de compras do governo federal, o Comprasnet, e similares no país e no exterior. Será discutido o problema da fraude em licitações, e serão apresentadas as informações necessárias para o acompanhamento da gestão de compras por parte do cidadão. Abramo e Capiobanco (2010, p. 01) comentam que todo organismo governamental, qualquer que seja seu tamanho, realiza licitações: de lápis a usinas hidrelétricas, de cadeiras a estradas, de lâmpadas a edifícios, tudo o que é comprado ou encomendado passa por uma licitação. Isso significa uma parte ponderável do Produto Interno Bruto de qualquer país. As quantias envolvidas são fabulosas, não apenas se tomadas globalmente como também individualmente. Milhares de políticos e funcionários públicos participam diretamente desses processos, e muitos milhares de outros 36 indiretamente. Setores econômicos inteiros dependem de fornecimentos a governos para a virtual totalidade de seus negócios. Silva (2007, p. 13) comentou o estudo realizado em 2001 pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre a magnitude e o impacto das compras governamentais de 130 países no período de 1992–1998, no qual foi observado que, nos países da OCDE, a relação das compras governamentais alcança 20% do PIB. No Brasil, segundo Informações Estatísticas e Gerenciais sobre Recursos Logísticos na Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional, Boletim 2010, 30% das despesas realizadas por meio de processos licitatórios em 2010 foram por meio de pregões eletrônicos ou presenciais; 29% por concorrências; 1% nas modalidades Tomada de Preço e de Convite; ao passo que 39% das despesas não foram licitadas, tendo sido realizadas mediante processos de inexigibilidade ou por dispensa de licitação. As despesas correntes e as despesas de capital passíveis de licitação (rubricas “Outras despesas correntes” e “Investimentos”) alcançaram, conforme registrado no Balanço Geral da União de 2010, os montantes de R$ 594.782.769.290,00 e R$ 53.306.349.310,00, totalizando R$ 648.089.118.600,00. A Tabela 01 apresenta os percentuais de crescimento das despesas passíveis de licitação entre os dois últimos exercícios. Tabela 1– Crescimento dos dispêndios passíveis de licitação no OGU Dispêndios 2010 2009 Variação Outras despesas correntes 594.782.769,29 526.171.843,61 13% Investimentos 53.306.349,31 45.807.755,09 16% Totais 648.091.128,60 571.981.607,70 13,30% Fonte: Balanço Geral da União (SNT-2010) 2.3.1 Modalidades de licitação previstas no Brasil Pelo art. 22, da Lei n.º 8.666/93, existem cinco modalidades de licitação são elas: concorrência, tomada de preço, convite, concurso e leilão, mas a Medida Provisória nº 2.026, de 04/05/2000 criou o “pregão” como nova modalidade de licitação. A seguir serão apresentadas de modo suscinto cada modalidade de licitação: 37 a) Concorrência Modalidade de licitação que se realiza com ampla publicidade para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital. É a modalidade que exige a mais ampla divulgação. Deverá ser respeitado um prazo mínimo de quarenta e cinco ou trinta dias entre a última publicação do edital e a data de apresentação das propostas. É a modalidade utilizada paras as aquisições de maior valor: acima de R$ 650.000,00 para compra de bens e serviços comuns e acima de R$ 1.500.000,00 para obras e serviços de engenharia. b) Tomada de preços É a modalidade de licitação realizada entre interessados previamente cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Também exige ampla publicidade, porém o prazo entre a última publicação e a apresentação das propostas e de 15 dias. É voltada para contração de bens e serviços, cujos montantes variam de R$ 80.000,00 a R$ 650.000,00 para compra de bens e serviços comuns e entre R$ 150.000,00 a R$ 1.500.000,00 para obras e serviços de engenharia. c) Convite Modalidade de licitação entre, no mínimo, três interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa, e da qual podem participar também aqueles que, não sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente especialidade e manifestarem seu interesse com antecedência de vinte e quatro horas da apresentação das propostas, conforme artigo 22, § 3º. Única modalidade de licitação em que a lei não exige publicação de edital, já que a convocação se faz por escrito, com antecedência de cinco dias úteis, por meio da chamada carta-convite, mas seu resultado deve ser publicado Os valores aplicados à modalidade convite são acima de R$ 8.000,00 a R$ 80.000,00 para compra de bens e serviços comuns e entre R$ 15.000,00 Até R$ 150.000,00 para obras e serviços de engenharia. 38 d) Concurso É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores. e) Leilão É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para venda de bens móveis e semoventes inservíveis da Administração, ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis adquiridos em procedimentos judiciais ou de doação, a quem oferecer maior lance, desde que igual ou superior ao da avaliação f) Pregão Modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, para qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública, assemelhando-se a um leilão reverso, no qual são apresentadas ofertas em preços decrescentes. A Lei 10.520 instituiu a modalidade de licitação pregão que pode realizar-se na forma presencial ou na forma eletrônica. Na forma presencial a apresentação das propostas de preços se dá em uma sessão pública com a presença física de todos os fornecedores interessados. Na forma eletrônica as propostas de preços são apresentadas em sessão pública com a presença virtual da comissão de licitação e de todos os fornecedores interessados. A comunicação entre todos os participantes ocorre de forma eletrônica. Não há valores estipulados para a adoção de licitação na modalidade pregão. g) Dispensas e Inexibilidades de licitação Além das modalidades acima elencadas, a Lei 8.666/93 apresenta a possibilidade de contratação direta de bens e serviços sem a realização de um certame entre os interessados, nas hipóteses enumeradas no artigo 24, também conhecida por Dispensa de Licitação, e nas hipóteses enumeradas no artigo 25, sendo neste caso conhecidas por Inexigibilidade. Apesar de não ser exigido a abertura do processo licitatório, não está dispensada a publicação dos resultados dos processos de dispensas e inexigibilidade, conforme estabelece o artigo 26 desta Lei. Para as contrações por Dispensa de Licitação, previstas nos Incisos I e II do art. 24, aplicam-se os seguintes limites de valores: de R$ 8.000,00 até R$ 8.000,00 para compra de bens e serviços comuns e 39 entre R$ 150.000,00 a até R$ 15.000,00 para obras e serviços de engenharia. Para as contratações amparadas nos demais incisos e nas situações de Inexigibilidade de licitação não há limites de valores estabelecidos. As modalidades concurso e leilão não são objeto deste trabalho, pois não são utilizadas para compras de bens e serviços. A Figura 02 apresenta a composição das modalidades de licitação utilizadas pelo governo federal. Observa-se que a forma mais utilizada é o pregão, contudo o grupo das despesas realizadas por compra direta ou por inexigibilidade supera, em termos percentuais, o grupo das despesas realizadas mediante os processos licitatórios realizados por pregão ou os realizados por concorrência. Não foram localizadas publicações a respeito das modalidades de licitação utilizadas pelos municípios brasileiros. Fonte: Informativo Comprasnet (2010) Figura 2– Licitações utilizadas no governo federal A Figura 03 demonstra a utilização das diversas modalidades de licitação nos últimos cinco anos. Percebe-se que o grupo que contém as despesas realizadas por compra direta e por inexigibilidade de licitação cresceu mais do que as outras modalidades. Ressalta-se que não foram localizadas publicações a respeito do comportamento das modalidades de licitação utilizadas nos municípios para efetuar uma análise comparativa, mas tais dados podem estar se refletindo nos demais entes federativos. Pregão 31% Concorrência 29% Convite 1% Tomada de Preços 1% Dispensa e Inex. 38% Modalidades de Licitação Utilizadas no governo Federal em 2010 40 2.3.2 Legislação sobre compras públicas e sua divulgação em meios eletrônicos O principal dispositivo legal a respeito de compras públicas é a Lei das Licitações. O principal dispositivo legal quanto à divulgação de informações econômico-financeiras é a lei de responsabilidade fiscal, ambas aplicáveis a todos os poderes e a todas as esferas de governo. Apresenta-se a seguir a uma relação cronológica dos principais normativos legais, referentes a compras públicas e sua divulgação de informações orçamentárias e financeiras em meios eletrônicos. 1993 – Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 – Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. As aquisições de bens e serviços no âmbito da Administração Pública, em qualquer das três esferas de governo, regem-se por esta Lei. (BRASIL, 1993) 1998 – Lei n 9.755, de 16 de dezembro de 1998 – Institui a “homepage” do TCU para divulgação de vários dados e informações da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, entre elas as relações mensais de todas as compras feitas pela Administração direta ou indireta, Figura 3 – Modalidades de licitação no governo federal nos últimos cinco anos Fonte: Informativo Comprasnet 0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000 25.000.000 30.000.000 2006 2007 2008 2009 2010 Modalidades de Licitação Utilizadas no Governo Federal Pregão Concorrência Tomada de Preços Convite Dispensa e Inex. 41 conforme Art. 16 da Lei nº 8.666, de 1993. (BRASIL, 1998) 2000 – Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 – Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. (BRASIL, 2000) 2000 – Medida Provisória nº 2.026, de 04 de maio de 2000 – Institui, no âmbito da União, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. (BRASIL, 2000) 2000 – Decreto nº 3.555 de 08 de agosto de 2000 – Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. 2000 – Decreto nº 3.697 de 21 de dezembro de 2000 – Estabelece normas e procedimentos para a realização de licitações na modalidade de pregão, por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, denominado pregão eletrônico, destinado à aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União. 2002 – Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002 – Institui a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União, estados, Distrito Federal e municípios. (BRASIL, 2002) 2005 – Decreto nº 5.450 de 31 de maio de 2005 – Regulamenta o pregão na forma eletrônica. Esse decreto estabelece que na aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica. É admitida a utilização do pregão na forma presencial nos casos de comprovada inviabilidade do uso da modalidade eletrônica, devendo, nesses casos, ser apresentadas as devidas justificativas. (BRASIL, 2005) 2005 – Decreto nº 5.504 de 05 de agosto de 2005 – Torna obrigatória a realização de pregão eletrônico para aquisições de bens e serviços comuns com recursos de transferências voluntárias federais. (BRASIL, 2005) 2009 – Lei Complementar nº 131, de 27 de Maio de 2009 – Altera a Lei de Responsabilidade Fiscal e determina a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. (BRASIL, 2009) 42 A Lei Complementar 131/2009, conhecida por Lei da Transparência, veio dar complemento aos instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LFR 101/2000, que eram: Plano Plurianual de Governo, Lei de Diretriz Orçamentária, Lei Orçamentária Anual, Relatório Resumido de Execução Orçamentária, Relatório de Gestão Fiscal e Prestação de Contas e o respectivo parecer prévio. Essa Lei estabelece: Art. 2º – os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; Foram concedidos os seguintes prazos para o cumprimento do acima disposto, conforme o número de habitantes de cada município. I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes. (Lei Complementar 131/2009) Essa alteração promovida na Lei Complementar 101/2000, conhecida por Lei da Responsabilidade Fiscal, contribuiu para o aumento da transparência e das condições para o exercício do controle social pelo cidadão através de um monitoramento da execução das despesas de um município. 43 2.3.3 Sistema de compras eletrônico do governo federal O sistema Comprasnet é um exemplo do uso bem sucedido da tecnologia da informação na geração de vantagens, como a redução de custos da estrutura organizacional para operacionalização das compras do governo federal e da aquisição dos bens e serviços adquiridos. As vantagens obtidas pela administração pública também se estendem aos fornecedores e à sociedade em geral. O Comprasnet foi implantado em 1997. Inicialmente o sistema publicava eletronicamente os avisos e editais de licitação (de todas as modalidades) e os resumos dos contratos assinados pela administração pública federal. Em 2000, com a instituição do pregão eletrônico, o site Comprasnet passou a ser usado para operacionalizar as compras nessa nova modalidade de licitação e para realizar aquisições em tempo real. A inovação que deu ao sistema Comprasnet o status de paradigma internacional no campo das compras eletrônicas governamentais é esclarecida por Fernandes (2002). A adoção, em outubro de 2001, de um modelo de negócios em que o governo federal compartilha com parceiros privados a gestão do portal, permitiu ao consórcio formado pela empresa pública Serpro e duas empresas do setor privado, a Unysis e a Vesta Technologies, escolhido por concurso público, desenvolvesse e operasse o novo portal do Comprasnet. Com esse modelo de negócio, o governo federal não arcou com custos de desenvolvimento nem com gastos operacionais de manutenção do sistema. O portal é mantido com as assinaturas dos serviços complementares prestados aos fornecedores. O Comprasnet tem recebido constantes premiações. Além do reconhecimento internacional do BID em 2006, o Comprasnet recebeu inúmeros prêmios, como exemplo, o Prêmio Padrão de Qualidade em B2B, em 2006, e os quatro prêmios recebidos durante o 2º Congresso Nacional de Pregoeiros de Foz do Iguaçu, em 2007. O primeiro prêmio foi o reconhecimento ao governo federal pela aplicabilidade do pregão no Brasil, os outros se devem à realização do maior número de pregões realizados no país em 2006; ao maior número de empresas credenciadas; e à maior facilidade na sua utilização. Essa última premiação foi resultado de uma votação realizada pela internet da qual participaram, espontaneamente, mais de dois mil fornecedores. As premiações sucederam-se e o sucesso do Comprasnet motivou as administrações estaduais e municipais a adotarem sistemas semelhantes. Fernandes (2002) compara a estratégia brasileira com as adotadas em portais governamentais equivalentes de outros países da América, 44 citando que o Comprasnet do governo federal mexicano é exclusivamente público. O portal de compras públicas do Chile, chamando Chilecompra, é operado por uma empresa privada, num esquema parecido com o brasileiro, mas no qual setor público e setor privado não são exatamente sócios, e o operador privado está autorizado a cobrar por alguns serviços, porém, os custos e os riscos do projeto são do governo chileno. No caso dos Estados Unidos, o portal Buyers.gov, tem contratos com cinco empresas, chamadas de enablers, acessíveis através do portal, as quais agências e departamentos podem escolher para fazer as operações, negociando taxas e comissões, ou seja, pagando pelo seu uso. O mesmo autor relacionou as seguintes experiências de sucesso de leilões reversos no setor público, além do Comprasnet: Mantenedor / Portal de compras Observações Banco do Brasil Licitações–BB É semelhante ao sistema Comprasnet. O sistema foi desenvolvido para uso do próprio Banco do Brasil, contudo passou a ser disponibilizado para outros órgãos e empresas públicas e outras esferas de governo. O Banco do Brasil participou da concorrência para o desenvolvimento do novo portal do Comprasnet. Governo do Estado de São Paulo/ Bolsa Eletrônica de Compras A Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de São Paulo segue um esquema semelhante ao do Comprasnet. A BEC/SP utilizado o documento Boleto Eletrônico de Negociação (BEM). Esses Boletos Eletrônicos já estão sendo usados no mercado para desconto de duplicata. Governo do Estado da Bahia Comprasnet (BA) O sistema foi implantado em agosto de 2001. Governo do Estado do Tocantins Compr@s.TO O estado do Tocantins também desenvolveu um sistema semelhante ao Comprasnet federal e baiano denominando-o de Compr@s.To. Governo do Estado do Rio Grande do Sul Sistema CELIC A Central de Licitações (CELIC) do Rio Grande do Sul é um sistema eletrônico para aquisição de materiais. Ele organiza os processos de compra para agregar as demandas descentralizadas em aquisições conjuntas. O sistema foi criado em 1997 para centralizar os procedimentos licitatórios do estado. Quadro 4– Experiências pioneiras em portais de compras eletrônicas Fonte: Adaptado de Fernandes (2002). 45 Observa-se que, excetuando o Banco do Brasil, os demais pioneiros no desenvolvimento de sistemas para a realização de compras públicas na modalidade pregão foram todos governos estaduais. Atualmente o sítio governamental Comprasnet divulga os links para acesso aos seguintes portais de compras: Portal de Compras da Bahia, (Comprasnet.ba); Portal de Compras de Goiás, (Comprasnet.go); Portal de Compras de Sergipe, (Comprasnet.se); Rede Compras – Canal de Compras de Pernambuco; e Le Compras de Curitiba. Como este trabalho é voltado para avaliação da divulgação de compras de governos municipais, cabe registrar o desenvolvimento e a manutenção do Portal CidadeCompras pela Confederação Nacional de Municípios, por meio do qual vários municípios realizam suas compras ou divulgam informações. 2.3.4 Fraudes em licitações No Brasil há legislação regulamentando as compras e as contratações públicas e legislação quanto à obrigatoriedade de publicidade na realização de gastos públicos. Existem órgãos de controle estruturados que abrangem desde os órgãos de controles administrativo, com os gestores ou contadores, as controladorias, as auditorias internas, os órgãos e os órgãos de controle interno, até os órgãos de controle externo, como os tribunais de contas dos estados e municípios e o Tribunal de Contas da União; contudo, sistematicamente, são veiculados na imprensa escândalos envolvendo licitações públicas. Um informe da CGU em 18 de outubro de 2010, no Jornal Brasil Econômico, anuncia que fraudes em licitações são as irregularidades campeãs apuradas pela Controladoria-Geral da União: Este é o resultado da última auditoria feita em 60 municípios – dos quais 57 apresentaram irregularidades. Dentre os casos mais comuns estão alteração nos documentos licitatórios depois de assinados, uso de uma mesma licitação para projetos diferentes e vínculo familiar com a empresa contratada. Isso quando a prefeitura não “esquece” de divulgar os editais. Esse quadro não é diferente dos últimos 29 levantamentos feitos pela CGU desde 2003. (CGU, 2010) Nessa reportagem, enfatiza-se a necessidade de ser conferida mais transparência nos processos de licitação, pois “O controle feito 46 pelas instâncias federais só consegue detectar a fraude muito depois do ocorrido, ou seja, não tem caráter preventivo”. Todos os documentos apresentados durante um processo de licitação – e não apenas os editais – deveriam estar disponíveis em sites de transparência de gestão das prefeituras, estados e governo federal. As fraudes mais comuns apontadas pela CGU são: 1 – Não publicação dos editais, o que limita a participação dos interessados e acaba beneficiando empresas de amigos e parentes do prefeito ou de outros gestores; 2 – Utilização de documentos falsos para tentar provar a participação de empresas que na verdade nem tomaram conhecimento da licitação; 3 – Criação, com a participação de amigos, empresas “fantasmas”, muitas com endereços falsos ou inexistentes; 4 – Uso de notas fiscais “frias” dessas empresas “fantasmas”; 5 – Direcionamento para uma única empresa a totalidade ou a imensa maioria das licitações; 6 – Pagamento integral por obras e serviços que não foram concluídos. (OLHO VIVO, 2009) Trevisan et al (2004, pp. 39-40) ensinam a identificar as fraudes mais comuns que ocorrem nas licitações, conforme descrito a seguir. a) Licitações dirigidas: Citadas como “um dos mecanismos mais comuns para se devolver “favores” acertados durante a campanha eleitoral, bem como para canalizar recursos públicos para os bolsos dos cúmplices”, é o direcionamento de licitações públicas. Devido ao valor relativamente baixo das licitações que se realizam nas prefeituras de porte pequeno, a modalidade mais comum de licitação é a carta-convite. O administrador mal-intencionado dirige essas licitações a fornecedores “amigos”, por meio da especificação de condições impeditivas da livre concorrência, incluindo exigências que os demais fornecedores em potencial não têm condições de atender. Um indício da possibilidade de problemas em licitações é a constância de compras junto aos mesmos fornecedores, sem que haja um certo rodízio. b) Montagem de concorrências públicas fictícias: Estratégia utilizada para dar ares de legalidade ao esquema. Na maioria das vezes participam do processo empresas combinadas que apresentam 47 propostas, de antemão, perdedoras, apenas para dar aparência de legitimidade ao processo. Se na lista de participantes de licitações aparecem os nomes de firmas idôneas ou conhecidas, é possível, por meio de um contato direto com o representante da empresa, confirmar a sua participação no processo. Vários empresários já se surpreenderam ao serem informados de que haviam tomado parte em concorrências sobre as quais nem tinham conhecimento. Suas empresas foram incluídas pelos fraudadores que, para isso, empregaram documentos falsificados. c) Notas fiscais frias: As notas fiscais “frias” podem ser geradas das seguintes formas: notas emitidas por empresas abertas recentemente apenas para emissão de notas fiscais; várias notas fiscais com valores próximos a oito mil reais, simulando despesas com dispensa de licitação por valor abaixo do exigível para licitação; notas fiscais de mesmos valores que se repetem periodicamente; notas fiscais de fornecedores distantes e desconhecidos; notas fiscais com descrições genéricas, que dificultam a identificação dos bens adquiridos ou dos serviços prestados. A Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Ministério da Justiça (2008, p 09-10), preocupada em defender a livre concorrência do mercado, aponta em sua cartilha Combate a Cartéis em Licitações, as seguintes fraudes promovidas por empresas que formam cartéis: a) Fixação de preços: Na qual há um acordo firmado entre os concorrentes para aumentar ou fixar preços e impedir que as propostas fiquem abaixo de um “preço base”. b) Direcionamento privado da licitação: Em que há a definição de quem irá vencer determinado certame ou uma série de processos licitatórios, bem como as condições nas quais essas licitações serão adjudicadas. c) Divisão de mercado: Representada pela divisão de um conjunto de licitações entre membros do cartel, que, assim, deixam de concorrer entre si em cada uma delas. Por exemplo, as empresas A, B e C fazem um acordo pelo qual a empresa A apenas participa de licitações na região Nordeste; a empresa B, na região Sul; e a empresa C, na Sudeste. d) Supressão de propostas: Modalidade na qual concorrentes que eram esperados na licitação não comparecem ou, comparecendo, retiram a proposta formulada, com intuito de favorecer um determinado licitante, previamente escolhido. e) Apresentação de propostas “pro forma”: Caracterizada quando alguns concorrentes formulam propostas com preços muito altos para 48 serem aceitos ou entregam propostas com vícios reconhecidamente desclassificatórios. O objetivo dessa conduta é, em regra, direcionar a licitação para um concorrente em especial. f) Rodízio: Acordo pelo qual os concorrentes alternam-se entre os vencedores de uma licitação específica. Por exemplo, as empresas A, B e C combinam que a primeira licitação será vencida pela empresa A; a segunda, pela empresa B; e a terceira, pela C, assim sucessivamente. g) Subcontratação: Pela qual concorrentes não participam das licitações ou desistem das suas propostas, a fim de serem subcontratados pelos vencedores. O vencedor da licitação a um preço supracompetitivo divide o sobrepreço com o subcontratado (SDE, 2008). A Secretaria do Desenvolvimento Econômico (2008, p. 11) alerta ainda para os seguintes sinais:  As propostas apresentadas possuem redação semelhante ou os mesmos erros e rasuras;  Certos fornecedores desistem, inesperadamente, de participar da licitação;  Há empresas que, apesar de qualificadas para a licitação, não costumam apresentar propostas a um determinado órgão, embora o façam para outro;  Existe um padrão claro de rodízio entre os vencedores das licitações;  Existe uma margem de preço estranha e pouco racional entre a proposta vencedora e as outras propostas;  Alguns licitantes apresentam preços muito diferentes nas diversas licitações que participam, apesar do objeto e das características desses certames serem parecidos;  O valor das propostas se reduz significativamente quando um novo concorrente entra no processo (provavelmente não integrante do cartel);  Um determinado concorrente vence muitas licitações que possuem a mesma característica ou se referem a um tipo especial de contratação;  Existe um concorrente que sempre oferece propostas, apesar de nunca vencer as licitações;  Licitantes vencedores subcontratam concorrentes que participaram do certame;  Licitantes que teriam condições de participar isoladamente do certame apresentam propostas em consórcio. 49 2.3.5 Informações necessárias ao acompanhamento da gestão de compras públicas Os princípios que norteiam um processo de compra pública são, de acordo com o Art. 3° da Lei 8.666/1993, da isonomia entre os participantes, da seleção da proposta mais vantajosa para a administração e para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. A condução e o julgamento do processo deverão estar de acordo com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. Dessa forma, várias informações são necessárias para que se possa acompanhar e avaliar o cumprimento dos princípios elencados acima. A avaliação da correta aplicação dos recursos públicos necessita de mais informações do que o resultado em si. É preciso divulgar à sociedade como foi conduzida a licitação, desde a divulgação do edital à facilidade de acesso de todos os fornecedores a ele; quais as empresas que tomaram parte do processo, identificadas com o CNPJ; quais os preços ofertados e os preços de referência que serviram de limites para o julgamento das propostas; quais as propostas vencedoras e, por fim, quais os produtos identificados por suas marcas que foram efetivamente adquiridos, seus preços totais e unitários e a identificação completa dos fornecedores vencedores. A seguir serão apresentados, à luz da legislação, os documentos e as informações necessárias para o exercício do controle social ou monitoramento por órgãos de controle governamental: as auditorias internas dos órgãos públicos, os de controle interno e externo, bem como os órgãos de mesma finalidade no poder judiciário e os integrantes dos Ministérios Público Federal e estaduais. a) Edital completo: O edital fixa as regras para a disputa. Sua ampla divulgação é de extrema importância, pois ele balizará os procedimentos adotados pela administração pública e pelos fornecedores. Sua manutenção no website institucional do município permite ao cidadão verificar, a qualquer tempo, se há alguma infringência às regras estabelecidas inicialmente. b) Nome e CNPJ: Informações necessárias para o público poder identificar a existência perante à Receita Federal e apurar seu endereço para averiguar a existência física da empresa. É conveniente a divulgação do nome e do CNPJ não apenas dos 50 vencedores, mas também dos demais participantes da licitação, a fim de permitir verificar a efetiva disputa do processo. c) Licitações de todas as modalidades: É importante a divulgação de todas as modalidades, especialmente daquelas que inexigem ou dispensam as disputas de preço entre os fornecedores, pois há casos de fraudes com as modalidades de inexigibilidade e de dispensas de licitação. d) Licitações em todas as situações: abertas, em andamento ou já concluídas: As licitações “abertas” são aquelas divulgadas, em cumprimento do princípio da publicidade, por um prazo mínimo pré- fixado em função da modalidade, a fim de permitir aos fornecedores interessados tomar conhecimento da intenção da administração pública em adquirir bens ou serviços. As licitações “em andamento” são as que já receberam documentações de habilitação e/ou propostas de preços e podem estar em fase de análise de recursos apresentados pelos participantes do processo. As licitações “concluídas” são aquelas que já foram julgadas pela Comissão de Licitação, homologadas e adjudicadas pelas autoridades superiores. À sociedade, interessa a manutenção no site institucional do município de todas as licitações, independentemente das fases, pois é o conjunto das compras praticadas anteriormente, das que estão em andamento e das que serão fechadas, que permite uma melhor compreensão da gestão de compras municipais. e) Licitações de vários exercícios: Além das informações referentes a um processo licitatório é necessário que a administração municipal disponibilize informações sobre compras por mais de um exercício para permitir comparações entre exercícios, como as diferenças nas quantidades compradas, diferenças nos preços praticados, fornecedores participantes e vencedores dos certames nos diversos exercícios. Tais informações podem fornecer ao cidadão atento elementos para questionar a manutenção e/ou mudanças na gestão de compras dependendo da conjuntura financeira municipal. f) Preço de referência: É o preço de referência que orienta a comissão de licitação no julgamento das propostas de preços. Com base nesse padrão, as comissões podem desclassificar propostas de preços por inexequibilidade ou por preço excessivo. Conforme explica Silva (2007, p. 32), é necessária a realização de ampla pesquisa de mercado para fixação do preço de referência do bem ou serviço a ser adquirido, que espelhem os preços praticados no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública, conforme preconizam o Art. 15, V, da Lei 8.666/93 e o Art. 9º, II, SS 2º, do Decreto nº. 5.450/05. 51 Para a sociedade, os preços de referência são indicadores de que as compras foram realizadas por preços justos. g) Marca dos produtos adquiridos: A ampla divulgação das marcas dos produtos adquiridos impede ou dificulta a substituição de produtos por similares de menor qualidade. Ao cidadão, possibilita verificar as compras realizadas pela administração em termos de preços e qualidade com as suas próprias compras, em alguns casos pode até permitir que seja conferido se o material distribuído pela administração municipal é o que efetivamente foi contratado. h) Resultado da licitação: É a divulgação dos vencedores da disputa licitatória. São informados os fornecedores vencedores e, respectivamente, quais os bens/serviços que foram adquiridos. O resultado pode ser global, por lotes ou por itens, dependendo dos critérios de julgamento estabelecido no edital. Para a sociedade, é importante que o nome do vencedor seja acompanhado pelo CNPJ, conforme abordado no item b deste tópico, bem como os preços contratados. Sempre que possível, é interessante que sejam apresentados também em preços unitários, a fim de facilitar a percepção do preço praticado no processo licitatório. 52 3 METODOLOGIA DA PESQUISA Este capítulo tem o objetivo de apresentar (i) o enquadramento metodológico da pesquisa; (ii) os procedimentos para revisão da literatura; e (iii) os procedimentos para definição do índice de transparência na divulgação de compras públicas. 3.1 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO A estrutura utilizada para fazer o enquadramento metodológico pode ser observada na Figura 04 (ENSSLIN, 2010). A representação gráfica utilizada pelos autores auxilia a identificação do enquadramento metodológico sob os vários critérios de classificação. Neste tópico, será explicitado o enquadramento metodológico do estudo em cada um desses itens, a fim de demonstrar como a pesquisa foi desenvolvida. Figura 4 – Enquadramento metodológico da pesquisa Fonte: Ensslin (2010) Conforme apresentado, o objetivo da pesquisa está dividido em natureza do objetivo e natureza do artigo. No que se refere à natureza do objetivo, o estudo se caracteriza como descritivo. Descritivo, pois busca retratar como estão sendo divulgadas ao público as informações acerca das compras públicas municipais. Adicionalmente, a partir dos dados coletados em cada website municipal, buscou construir uma escala para classificar os municípios brasileitos quanto à transparência na divulgação de informações a respeito das compras públicas. 53 No que diz respeito à natureza do artigo, a pesquisa se caracteriza como um estudo prático, pois as características do que se desejava investigar se adaptam mais ao estudo de uma situação real. Sendo assim, este estudo foi pautado na investigação da realidade quanto à divulgação de informações sobre as compras públicas realizadas por municípios com mais de 100 mil habitantes, com o objetivo primeiro de captar, de “fotografar” a situação existente e, na sequência, construir um índice de transparência quanto à divulgação de compras públicas, levando em consideração as informações necessárias para viabilizar o acompanhamento e o exercício do controle social sobre a gestão das compras públicas municipais. A lógica de pesquisa utilizada foi dedutiva na fase de definição dos dados a serem coletados nos sites municipais. Amparado na legislação e no referencial teórico, o pesquisador dispõe de um elenco de dados a serem buscados para evidenciar se a divulgação da gestão de compras, por meio do uso de tecnologias de comunicação e informação, é transparente e favorece o exercício do controle social. Esse elenco de dados foi explicitado no item 2.3.4. A gestão de compras de um município poderá ser considerada transparente se ele divulgar o elenco de informações relacionado. O processo de pesquisa é divido em coleta de dados e abordagem do problema. Quanto à coleta de dados, a pesquisa fez uso de dados secundários. Fontes secundárias são aquelas que não têm origem direta com o acontecimento registrado se não através de um elemento intermediário (RICHARDSON, 2008). Os dados sobre compras públicas têm sua origem nos procedimentos de compras sob as várias modalidades licitatórias, contudo, os dados coletados para o desenvolvimento deste trabalho são aqueles publicados pelas prefeituras municipais em seus sites institucionais. Alguns documentos consultados podem ser idênticos aos contidos nos processos licitatórios, como nos casos dos editais ou arquivos digitalizados de uma ata de homologação, todavia outros dados podem ser obtidos de consultas estruturadas previstas nos sistemas das prefeituras. O detalhamento da forma como ocorreu a coleta de dados pode ser verificado nos procedimentos para a coletas de dados descrito no item 3.1. No que se refere à abordagem do problema, a pesquisa pode ser caracterizada como qualitativa. É qualitativa quando decide examinar situações complexas e estritamente particulares, em que a subjetividade é mais presente, e procura entender as atividades sociais e humanas (RICHARDSON, 2008). A pesquisa apresentada neste estudo tem uma grande parcela qualitativa, pois visa examinar dados referentes à gestão 54 de compras, publicados oficialmente pelos gestores municipais, com o objetivo de identificar se esses dados permitem o acompanhamento do processo de compras. Em relação ao resultado da pesquisa, pode-se classificá-la como aplicada, uma vez que objetiva gerar conhecimentos para a aplicação prática, dirigidos à solução de problemas específicos, ou seja, com os resultados da pesquisa busca-se identificar os municípios com maior grau de transparência na divulgação de informações sobre a gestão de compras públicas com o uso de meios eletrônicos, no sentido de estimular a prática da transparência com o uso da internet. Tanto a academia quanto a própria administração pública ou a sociedade civil organizada poderão utilizar o índice, aplicando-o em outro conjunto de municípios a fim de diagnosticar a transparência conferida à gestão das compras e/ou replicá-lo em períodos posteriores para identificar a ocorrência de variações nas políticas de divulgação de informações por meio dos websites municipais. As prefeituras poderão identificar os fatores que favorecem a melhoria do índice de transparência na gestão das compras públicas e implementar estratégias para alcançar melhorias no seu grau de transparência. Sendo assim, o índice procura contribuir para a melhoria na transparência, com o uso de TICs, na gestão compras, oferecendo aos governos municipais elementos objetivos para alcançar melhores índices e à sociedade os itens necessários ao exame da gestão de compras. Em relação aos procedimentos técnicos, a pesquisa é documental a partir da identificação de informações referentes às compras públicas divulgadas por meio de aplicativos de governo eletrônico nos sites institucionais municipais, além de utilizar um processo sistematizado para realizar o levantamento dos dados referentes às compras dos municípios, tornados públicos pelos governos municipais, na forma de consultas por meio de aplicativos de governo eletrônico na internet. O material analisado não recebeu nenhum tratamento anterior por parte de outros autores. Adiante, no item 3.4 será apresentado o checklist que coletará as variáveis utilizadas para o cálculo de índice proposto. No item 3.5 será descrita definição da amostra usada neste estudo e, nos apêndices, apresentados os resultados analíticos da coleta de dados para cada variável em cada município. No item 4, será abordada a análise consolidada da variáveis coletadas, sendo no item 4.3 demonstrado o cálculo do índice. Posteriormente, com o cálculo dos índices de todos os municípios da amostra, eles serão ordenado e apresentados na forma de um ranking 55 dos municípios quanto à transparência na gestão das compras pública com o uso das TIC. 3.2 PROCEDIMENTOS PARA REVISÃO DA LITERATURA Foram criados procedimentos de busca de trabalhos que retornassem o que existe de mais relevante na área e que se adequassem ao propósito deste trabalho por meio das seguintes palavras-chave: (i) governo eletrônico, transparência, accountability, governança eletrônica, portais públicos eletrônicos e compras públicas em dissertações e teses desenvolvidas em instituições de ensino superior do Brasil; (ii) governo eletrônico, transparência, accountability, governança eletrônica, portais públicos eletrônicos, compras públicas em periódicos internacionais. A Figura 05 representa graficamente as escolhas referentes à revisão da literatura. Em cada foco há um procedimento de pesquisa, sendo que os procedimentos adotados buscam atender aos propósitos da pesquisa. Desse modo, com o objetivo de selecionar adequadamente a literatura, levou-se em consideração um processo estruturado de busca. Embora o objetivo inicial tenha sido utilizar o mesmo processo para todos os focos da pesquisa, esse procedimento não foi possível principalmente pelas seguintes razões: diferentes ferramentas de busca para as dissertações nacionais e para os periódicos internacionais; quantidade de artigos em cada foco de pesquisa; tema de pesquisa que exigiu alguma alteração no processo. Entretanto, buscou-se manter a sistemática de busca com o objetivo de padronização. Figura 5– Escolhas para realizar a revisão da literatura 56 Na próxima seção será explanado o processo de busca pelas referências bibliográficas em cada base de dados. 3.2.1 Procedimentos de revisão da literatura no banco de teses do Portal Capes Em relação à pesquisa sobre governo eletrônico no banco de teses mantido pela Capes, a pesquisa compreendeu os trabalhos realizados entre os anos de 2000 e 2009, abrangendo as dissertações de Mestrado Profissional e Mestrado Acadêmico e as teses de Doutorado. As palavras-chave pesquisadas foram: governo eletrônico, transparência, accountability, governança eletrônica, portais públicos eletrônicos e compras públicas. Os procedimentos de busca podem ser visualizados no Figura 06. Os resultados do levantamento estão demonstrados na Tabela 02. Tabela 2 – Resultado da busca no banco de teses do Portal Capes Ano Palavras-Chave governo eletrônico transparência accountability governança eletrônica portais públicos eletrônicos transparência compras públicas 2000 0 0 1 0 Figura 6– Procedimentos para a revisão da literatura no banco de teses do Portal Capes 57 2001 0 0 3 0 2002 1 1 2 0 2003 0 1 5 0 2004 1 2 10 3 2005 0 5 6 1 2006 0 3 7 2 2007 1 4 11 2 2008 0 9 14 4 2009 1 8 16 3 Totais 4 33 75 15 Trabalhos alinhados após leitura do resumo 4 21 17 12 Trabalhos completos localizados 1 4 5 4 Fundamenta-se a busca de pesquisas registradas no banco de teses no Portal Capes por ser a base de dados oficial que registra a produção do conhecimento gerado nos cursos de pós-graduação do país. Justifica-se o período de abrangência da pesquisa delimitado em 2000 a 2009 por leituras preliminares de artigos sobre governo eletrônico que relatam que estudos sobre essa área surgiram com maior incidência a partir do ano 2000, fato que pode ser constatado no levantamento realizado, o qual revela o crescimento de estudos no decorrer da primeira década de 2000. O ano de 2010 não foi incluído porque na data do levantamento (de 1º a 3 de outubro de 2010) ainda não estava disponível no banco de teses. Justifica-se a utilização das palavras- chaves: governo eletrônico, transparência, accountability, governança eletrônica, portais públicos eletrônicos, compras públicas, por geralmente estarem associadas a estudos alinhados com a pesquisa a ser desenvolvida. Foi incluída uma tese de doutorado, concluída em 2005, que abordou a avaliação da transparência na gestão da dívida pública municipal, por estar alinhada com o foco desta estudo. Pela Tabela 02 verifica-se que a primeira etapa do procedimento de busca no banco de teses do Portal Capes retornou 127 trabalhos. Após a leitura dos títulos e/ou resumos, excluiu-se 73 trabalhos por não 58 estarem alinhados com o foco desta pesquisa. Permaneceram, portanto, 54 trabalhos. Como a o banco de teses não mantém os trabalhos completos, foram realizados buscas nos sítios eletrônicos das instituições de ensino onde foram realizados os cursos de pós- graduação. Os trabalhos localizados na íntegra totalizaram 15. Os demais não foram localizados ou não tiveram sua divulgação autorizada pelo autor. 3.2.2 Procedimentos de revisão da literatura em periódicos internacionais Em relação à pesquisa sobre governo eletrônico em periódicos internacionais, foi realizada na base Web of Science, também conhecida pela sigla ISI, que integra o Novo Portal de Periódicos da Capes. Justifica-se a escolha dessa base de dados por dar origem ao Journal Citation Report – JCR, considerado, atualmente, relevante contribuição científica. A área de conhecimento pesquisada foi Ciências Sociais Aplicadas. O Quadro 05 apresenta as diversas fases adotadas no processo estruturado de pesquisa de referencial teórico em periódicos internacionais que integram a base de dados ISI. Fase Descrição Quantidade de artigos Saldo de artigos 1ª Fase Pesquisa através da combinação das palavras- chave 996 artigos recuperados 996 2ª Fase Exclusão dos artigos repetidos 744 artigos repetidos 252 3ª Fase Exclusão de livros 32 livros 220 4ª Fase Alinhamento pelo título 74 artigos sem alinhamento no título 146 5ª Fase Levantamento das citações no google acadêmico 3.502 citações 146 6ª Fase Exclusão de artigos com pouca citação 103 com apenas 15% das citações 43 7ª Fase Leitura dos resumos 07 artigos sem resumo 20 artigos com falta de alinhamento 16 8ª Fase Análise dos artigos com 04 artigos incluídos 20 59 Fase Descrição Quantidade de artigos Saldo de artigos baixa citação 9ª Fase Localização do artigo completo 03 artigos não localizados 17 Quadro 5– Processo estruturado de pesquisa de referencial teórico A primeira fase do processo constituiu-se na pesquisa através da combinação das palavras-chave. As palavras-chave utilizadas estão demonstradas no Quadro 06. Eixos do conhecimento teórico Palavras-chave Governança Governance Disclousure Accountability Transparency Social Control Compras públicas ou licitações Procurement Process Bidding System Bidding Eletronic Auction Governo eletrônico e-gov e-public Services e-governance Digital Governance Quadro 6 – Palavras-chave de pesquisa a periódicos internacionais As palavras-chave foram combinadas entre si com o uso do operador booleano and, gerando 60 pesquisas no campo “Topic” (assunto). A cada pesquisa, os artigos recuperados eram exportados para um software gerenciador de bibliografias. Ao final da pesquisa de todas as combinações das palavras-chave, foram recuperados 996 artigos. Na segunda fase do procedimento estruturado de pesquisa de referencial teórico internacional foi procedida a exclusão dos artigos repetidos. O enquadramento dos artigos sob várias palavras-chave e as sucessivas buscas na base de dados resulta em duplicação de artigos, que foram excluídos com o uso do software gerenciador de bibliografias. Nessa fase, foram excluídos 744 artigos, permanecendo um saldo de 252 artigos. A partir dessa fase e nas subsequentes passou-se a utilizar os recursos do software gerenciador de bibliografias. 60 Em seguida procedeu-se a exclusão dos artigos publicados em livros, pela impossibilidade de acesso ao seu conteúdo. Foram excluídos 32 livros, mantendo um saldo de 220 artigos. Na quarta fase foi verificado o alinhamento do título do artigo com o foco deste trabalho. Os artigos cujo título não foram considerados alinhados foram excluídos. Ressalta-se que foram recuperados vários artigos da área médica. Com a exclusão de 74 artigos, permaneceram 146 artigos no portfólio. Por fim, foi procedida a leitura dos resumos para confirmar o alinhamento do artigo com este estudo. Foram excluídos sete artigos por inexistência do resumo, três artigos por não terem sido localizadas as versões completas e 130 por não estarem alinhados com o estudo. Permaneceram 17 artigos internacionais no portfólio do referencial teórico. 3.3 PROCEDIMENTOS PARA COLETA E ANÁLISE DOS DADOS Primeiramente, apresenta-se, na Figura 07, a representação gráfica do estudo em desenvolvimento para auxiliar na condução e na análise dos procedimentos de coleta e análise dos dados: 61 O estudo utiliza dados secundários divulgados nas homepages institucionais das prefeituras municipais, que permitem aos interessados checar o cumprimento das diversas etapas dos processos licitatórios. Os dados levantados referem-se às informações elencadas no referencial teórico item 2.1.4 O checklist, a seguir, demonstra quais dados foram coletados e como eles foram tabulados. Ao final da seção é apresentada a definição da amostra pesquisada. 3.4 CHECKLIST PARA LEVANTAMENTO DA DIVULGAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS Em que pese haver legislações determinando a divulgação de informações à sociedade a título de prestação de contas, não há definição quanto à forma da disponibilização dos dados. Os municípios realizam a divulgação de diversas maneiras, desde sistemas interativos Figura 7– Representação esquemática da pesquisa 62 que permitem consultas a partir de vários filtros a simples arquivos de dados na forma de textos. Diante dessa falta de padronização, foi utilizada a técnica de análise de conteúdo para identificação de informações que não tenham características de identificação imediata, com a aplicação da escala binária “0” ou “1”. Foi atribuído o valor “0” quando se constatou a ausência da variável, e o valor “1” quando houve ocorrências da variável. Os valores “0” indicam a ausência de transparência e os valores “1” indicam a ocorrência de transparência. A utilização da escala binária se justifica pela dificuldade de atribuir valores intermediários face à variabilidade do número de processos licitatórios em cada modalidade divulgados pelos municípios. Os dados levantados em cada município foram registrados em planilhas Excel 2007 para facilitar posteriores totalizações e classificações. Cada variável será somada com as demais variáveis resultando em um conjunto total de observações por município (totalização horizontal) e pelo conjunto da amostra observada (totalização vertical). Ressalta-se que as variáveis analisadas, por se tratarem de variáveis qualitativas tiveram o tratamento matemático da contagem e de somatórios, uma que vez que, variáveis qualitativas decorrentes da adoção de escalas binárias não são passiveis de tratamentos estatísticos. Conforme recomendado por Mello (2009, p 103), devido ao conteúdo dos sites ser dinâmico e frequentemente modificado, foi realizada cópia das pesquisas feitas para possibilitar consultas futuras com o software livre PageNest (Ninho de Páginas), contudo face à alta demanda de recursos de software e hardware, as cópias das consultas foram suspensas, pois estavam degradando o desempenho do equipamento utilizado na coleta de dados. A utilização parcial do software de cópia dos sites permite concluir que sua utilização é recomendada também nas atividades de auditorias ou controles social. A seguir serão apresentadas as planilhas utilizadas para a tabulação dos dados coletados. 1 - Adoção de Tecnologias de Informação e Comunicação para divulgação de informações na internet Foi observado se o município utiliza a internet para divulgação de informações na internet, considerando as seguintes variáveis: (i) Existência de sítio institucional; (ii) Utilização de link voltado para divulgação de Licitações e (iii) Utilização de link voltado para divulgação de informações referentes à Lei de Responsabilidade Fiscal. 63 Ordem Município Endereço institucional (a) Endereço das licitações (b) Endereço portal da transparência (c) 1 A 2 B 3 C .. .. n N Legenda a) Endereço Institucional: é o endereço eletrônico do website municipal. Normalmente utiliza o padrão www.nomedomunicípio.gov.br, b) Endereço das licitações: é o endereço eletrônico acessado pelo link específico para consultas de compras públicas; c) Endereço Portal da Transparência: é o endereço eletrônico acessado pelo link específico para informações referentes a transparência pública exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal que podem também apresentar informações sobre licitações. As informações deste tópico serão representadas pela variável “Adoção de tecnologias de Informação e Comunicação”, composta pela soma da “Manutenção de sítio institucional”, da disponibilização de “Consulta sobre compras públicas” e “Consultas sobre transparência pública”. À presença de cada variável será atribuída o valor “1”; e às ausências, o valor “0”. Assim, essa variável representa a utilização da internet como meio de acesso a informações sobre gestão pública. 2 – Execução de pregão eletrônico por portal Próprio ou utilização de plataforma de TIC de outra instituição. O valor atribuído à modalidade pregão eletrônico no ano de 2010 comporá a variável “Execução de Pregão Eletrônico em Portal Próprio ou utilização de plataforma de TIC de outra instituição”. Assim, foi realizado um levantamento a respeito dos portais utilizados pelos municípios e atribuído o valor “1” quando o município realiza pregão eletrônico. Se o município não realiza pregões eletrônicos, foi atribuído o valor “0” à variável: 64 3 – Divulgação de licitações nos três últimos exercícios. Serão levantadas as divulgações das licitações nas modalidades Inexigível, Dispensa de Licitação, Convite, Pregão nas formas Presencial e Eletrônica, Tomada de Preço e Concorrência nos exercícios de 2010, 2009 e 2008. Legenda a) Inexigibilidade: modalidade de licitação utilizada quando é inviável promover disputa entre os fornecedores, é aplicada na situações previstas no artigo 25 da Lei 8.666/1993; b) Dispensa: A modalidade dispensa de licitação, também conhecida como Compra Direta, é facultada ao gestor público nas situações enumeradas no art 24 da Lei 8.666/1993; c) Convite: é a modalidade de licitação mais simples aplicada a compras e contratações de montante financeiro, pela qual o gestor público “convida” pelo menos três fornecedores a apresentar propostas de preços para compra objetivada pela administração. Está limitada a R$ 8.000,00 para compra de bens ou serviços e R$ 15.000,00 para serviços de engenharia; d) Pregão Presencial: modalidade criada em 2002, junto com o pregão eletrônico para conferir mais agilidade à administração. Foi idealizada para permitir utilizar as vantagens do pregão eletrônico pelos municípios que não tinham acesso a sistema informatizados de pregão eletrônico, como maior de limites de valores e simplificação do trâmite burocrático, porém exige a presença dos fornecedores participantes do processo. Ao final é promovida uma disputa presencial entre os participantes com a ofertas sucessivas de reduções de preços; e) Pregão Eletrônico: modalidade criada em 2002 para promover a ampla participação, por meio de sistema eletrônico, dos fornecedores e mais agilidade à administração que só analisa a documentação cadastral do fornecedor vencedor da disputa de preços. 65 f) Tomada de Preço: modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Está limitada a R$ 650.000,00 para compra de bens ou serviços e R$ 1.500.000,00 para serviços de engenharia; g) Concorrência: modalidade de licitação aplicada aos mais altos valores de compra ou contratação. Aplica-se a quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto. É utilizada para compras de bens e serviços acima de R$ 650.000,00 e serviços de engenharia acima de R$ 1.500.000,00. Foi atribuído o valor “0” quando o município não divulgou nenhuma licitação na modalidade, e o valor “1” quando o município divulgou alguma das licitações na modalidade para cada ano. Assim, cada município pode receber no mínimo o valor “0” se não divulgar nenhuma licitação em nenhuma modalidade no ano, e o valor máximo de “21”, se divulgar licitações em cada um dos três exercícios pesquisados para cada uma das modalidades de licitação. Os valores observados foram somados para cada município, identificando a transparência do município quanto à manutenção das informações de licitações por mais exercícios de modo a permitir classificações e comparações, uma vez que tratam-se de variáveis binomiais com valores “0” e “1” em cada exercício de cada modalidade de licitação. A variável totalizadora poderá assumir valores entre “0” e “21”, pois serão tabuladas as divulgações dos 07 tipos de licitações em 03 exercícios. 66 Os valores também foram somados em cada modalidade e em cada ano, demonstrando quais as modalidades mais divulgadas pelos municípios da amostra nos últimos exercícios. A divulgação das modalidades de licitação no exercício de 2010 foi utilizado para análise das modalidades comumente utilizadas, sendo abordado individualmente no item 4.1.2. 4 – Situação das licitações divulgadas: Serão pesquisadas a ocorrência de divulgação das licitações nas situações Abertas, Em andamento e Concluídas. Ordem Município Situação das licitações Abertas (a) Em andamento (b) Concluídas (c) 1 A 2 B 3 C .. .. n N Legenda a) Abertas: Licitações cujas propostas de preço ainda não foram abertas/recebidas; b) Em andamento: Licitações, cujas propostas de preços já foram recebidas, mas ainda não foi declarado o vencedor do processo. Podem ser licitações, cujos participantes tenham apresentado recursos ou que necessitem mais prazo para o julgamento; c) Concluídas: Licitações em que já foram declarados os vencedores do processo. Foi atribuído o valor “1” para cada ocorrência de divulgação de licitações: as abertas, as em andamento e as concluídas, podendo cada município obter a pontuação de “0”, quando não há nehuma divulgação em nenhuma situação a “3”, quando há divulgação nas três situações das licitações. Assim: 67 5 – Divulgação do edital Quanto à divulgação do edital serão observadas a ocorrência das seguintes variáveis: 1) Exigência de pré-cadastro para acesso ao edital; 2) Divulgação do extrato do edital; 3) Divulgação do edital completo. Ordem Município Divulgação do Edital Exige pré- cadastro (a) Divulga extrato do edital (b) Divulga edital (c) 1 A 2 B 3 C .. .. n N Legenda a) Exige pré-cadastro: O Edital só é divulgado para quem preenche um cadastro, informando nome, cnpj ou cpf, endereço etc; b) Divulga extrato do edital: O website municipal divulga um resumo do edital, semelhante ao que é divulgado na imprensa; c) Divulga edital: O website municipal divulga o edital completo. Foi atribuída a pontuação “0”quando o município exige o pré- cadastro de quem realiza a consulta ao edital e “1” se o município não exige pré-cadastramento para acessar o edital. Também foi atribuído o valor “1” quando o município divulga em seu site o extrato do edital; e mais “1” quando o município disponibiliza o acesso ao edital completo. Assim, os valores atribuídos a cada município, pode variar de “0” a “3”. 68 06 – Divulgação de documentos diversos da fase externa da licitação Legenda a) Atas de Habilitação ou de Julgamento: Atas lavradas pela Comissão de Licitação que divulgam os fornecedores participantes do processo ou o resultado do julgamento dos vencedores do processo licitatório; b) Relação de Participantes (Nome e CNPJ) – Divulgação no website dos nomes dos participantes dos processos licitatórios e seus respectivos CNPJs; c) Relação de Vencedores (Nome e CNPJ) - Divulgação no website dos nomes dos vencedores dos processos licitatórios e seus respectivos CNPJs; d) Preço de Referência –Valor obtido pela Administração Publica a partir de pesquisa de preços que balizará as decisões da comissão de licitação quanto à aceitação das propostas de preços, auxiliando a identificar as situações de sobrepreço e preços inexequíveis; e)Divulga Mapa de Apuração de Preços – Documento elaborado pela Comissão de Licitação, geralmente com apoio de sistema de processamento de dados, que auxilia na identificação do vencedor de cada item ou lote de uma licitação; Para as variáveis “Relação de participantes (Nome e CNPJ)” e “Relação de vencedores (Nome e CNPJ)” foi atribuída a pontuação: “0” para a não divulgação; “1” para a divulgação apenas do Nome e “2” para a divulgação do Nome e CNPJ. Às demais variáveis foi atribuído o valor “0” para o caso da não ocorrência e “1” quando houver a ocorrência da divulgação da informação. Foi atribuída a pontuação “1” aos municípios quando constatou- se em licitações a divulgação do preço de referência e “0” quando o preço não estava presente. 69 Foi atribuído o valor “0” quando o município não divulga os participantes e os vencedores; o valor “1” quando divulga somente os nomes; e o valor “2” quando divulga os nomes e os CNPJ dos participantes e vencedores. Assim: Foi atribuído o valor “0” quando o município não divulga o mapa de apuração de preços e “1” quando foi observada a divulgação de algum mapa. Assim a variável Divulgação do Mapa de Apuração de Preços pode alcançar o valor máximo de 1. 07 – Nível de detalhamento dos resultados e das marcas dos produtos adquiridos Quanto à divulgação dos resultados dos certames licitatórios, seja através do termo de homologação/adjudicação, os dados serão tabulados da seguinte forma: Valor “0” quando não houver divulgação do resultado; Valor “1” quando houver divulgação do resultado global dos participantes vencedores da licitação e dos valores contratados; Valor “1” quando houver divulgação do resultado detalhado por item. 70 A divulgação do resultado depende do tipo de julgamento estabelecido no edital (menor preço por item ou menor preço por lote são os mais usuais) podendo ocorrer as duas situações simultaneamente. Valor “1” quando houver divulgação das marcas dos produtos adquiridos. Ordem Município Nível de detalhamento dos resultados Não divulga (a) Resultado global por participante ou por lote (b) Resultado detalhado por item com divulgação do preço unitário (c) Divulgação das marcas dos produtos adquiridos (d) 1 A 2 B 3 C ... ... n N Legenda a) Não divulga: O município não divulga os valores contratados com os participantes vencedores; b) Resultado Global por Participante ou por Lote: O Município divulga apenas os vencedores do processo e quais os respectivos valores serão contratados em bens ou serviços de modo global ou por lote de bens; c) Resultado Detalhado com Divulgação do Preço Unitário: O Município divulga os vencedores para cada item de produto adquirido; d) Divulgação das Marcas dos Produtos Adquiridos: O município divulga a marca do produto oferecida pelo fornecedor. Foi atribuído o valor “0” quando o município não divulga o resultado e o valor “1” quando o município divulga o resultado, foi acrescentado o valor “1” quando o município efetua a divulgação global por participante e mais o “1” quando o município também divulga resultados detalhados por item. Assim, o total da divulgação dos resultados pode alcançar 3 pontos. 71 Foi atribuído o valor “1” quando há ocorrência de divulgação no website institucional das marcas dos produtos adquiridos, e o valor “0” quando não foi verificado nenhuma divulgação de marcas de produtos. Desta forma: 09 – Disponibilização de informações no site do TCU em cumprimento da Lei 9.755/98 Para esta variável a atribuição de pontos observará a seguinte graduação: Valor “0” para quando não houver divulgação; Valor “1” quando houver divulgação, mas com link corrompido; Valor “2” quando houver divulgação, mas mapa mensal de compras defasado e Valor “3” para a situação de maior transparência, quando houver divulgação do Mapa Mensal de Compras atualizado Legenda a) Inf. Compras na homepage do TCU: endereço eletrônico informado na homepage do TCU para divulgação das compras municipais; b) Não disponibiliza: o município não disponibiliza nenhuma informação relativa às compras na homepage do TCU; c) Link não ativo: o endereço digital para obtenção das informações de compras não 72 se encontra ativo; d) Disponibiliza, mas informações são defasadas: Disponibiliza informações sobre as compras realizadas pelo município com defasagem de mais de um mês; e) Disponibiliza informações atualizadas: Disponibiliza informações sobre as compras realizadas pelo município no mês anterior. Foi atribuído o valor “0” quando o município não divulga na homepage do TCU; o valor “1”, quando o município divulga, mas há problemas no link de acesso; o valor “2” quando o município divulga informações, mas elas estão defasadas; e o valor “3” se as informações estão divulgadas e atualizadas. Assim: 3.5 PERFIL DA AMOSTRA DA PESQUISA A unidade de análise deste estudo abrange os municípios com mais de 100 mil habitantes. Nesse estrato de municípios incide, desde 29 de abril de 2010, a obrigatoriedade de divulgação das despesas estabelecida pela LC 131/2009. 1ª Etapa: Determinação do universo da população em estudo Para levantamento dos municípios e suas respectivas populações, adotou-se a Contagem da População 2007 e as Estimativas da População 2007, publicadas pelo IBGE, que apresentam o total de 5.564 municípios com uma população de 183.888.841 habitantes no Brasil. No Apêndice I estão listados todos os municípios do país com mais de 100 mil habitantes classificados por unidade da federação e ordem decrescente de população. 2ª Etapa: Estratificação dos municípios segundo os três estratos definidos na LC 131/2009 A Tabela 03 demonstra a distribuição dos municípios brasileiros e respectivas populações, segundo os estratos previstos na LC 131/2009. Tabela 3 – Estratificação dos municípios, pelos parâmetros da LC 131/09 73 Estratos Quantidade de municípios População nos municípios Percentual pelo total de municípios Percentual pelo total da população Prazo previsto na LC 131/2009 Mais de 100 mil hab 253 98.569.076 4,55% 53,60% 29 abr. 10 De 50 a 100 mil hab 313 21.826.290 5,63% 11,87% 29 abr. 11 Abaixo de 50 mil hab 4.998 63.493.475 89,83% 34,53% 29 abr. 13 Totais 5.564 183.888.841 100,00% 100,00% Constata-se que os 253 municípios com mais de 100 mil habitantes, em que pese representarem apenas 4,55% dos 5.564 municípios do país, abrigam 53,60% da população brasileira. 3ª Etapa: Análise do estrato dos municípios com mais de 100 mil habitantes O Quadro 07 apresenta o quantitativo de municípios com mais de 100 mil habitantes distribuídos por estado. Ordem Estado População dos estados Qtd. municípios Qtd. de municípios com mais de 100 mil hab. 1 Acre 653.620 22 1 2 Alagoas 3.014.979 102 2 3 Amapá 585.073 16 1 4 Amazonas 3.167.668 62 2 5 Bahia 14.079.966 417 15 6 Ceará 8.183.880 184 8 7 Espírito Santo 3.351.327 78 7 8 Goiás 5.644.460 246 7 9 Maranhão 6.117.996 217 6 10 Mato Grosso 2.854.456 141 4 11 Mato Grosso do Sul 2.265.021 79 2 12 Minas Gerais 19.261.816 853 26 13 Pará 7.070.867 143 10 14 Paraíba 3.640.538 223 3 15 Paraná 10.279.545 399 14 16 Pernambuco 8.487.072 184 10 17 Piauí 3.029.916 223 2 18 Rio de Janeiro 15.406.488 92 23 19 Rio Grande do Norte 3.014.228 167 3 20 Rio Grande do Sul 10.582.324 496 18 21 Rondônia 1.454.237 52 2 22 Roraima 394.192 15 1 74 Ordem Estado População dos estados Qtd. municípios Qtd. de municípios com mais de 100 mil hab. 23 Santa Catarina 5.868.014 293 10 24 São Paulo 39.838.127 645 71 25 Sergipe 1.938.970 75 2 26 Tocantins 1.248.158 139 2 Totais 183.888.841 5.564 253 Quadro 7– Quantitativo de municípios com mais de 100 mil habitantes por estado Observa-se que todos os estados têm pelo menos um município com mais de 100 mil habitantes, que geralmente é a sua capital, excetuando-se Espírito Santo e Santa Catarina, que possuem municípios mais populosos do que a capital. São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro são os estados com o maior número de municípios com mais de 100 mil habitantes, tendo São Paulo 71 municípios; Minas Gerais 26 e Rio de Janeiro 23 municípios. 4ª Etapa: Determinação da amostra Para realização deste estudo foi definida uma amostra dirigida ou por julgamento, com seleção dos elementos de maior relevância, que no caso seriam os municípios mais populosos. Para determinação da amostra foram adotados os seguintes critérios: a) Inclusão de municípios de todas as unidades da federação; b) Exclusão do Distrito Federal, por não possuir as estruturas administrativas identificadas nos municípios (prefeito, vereadores, secretarias municipais etc., assemelhando-se mais com as estruturas organizacionais adotadas na esfera estadual (governador, deputados, secretarias de estado); c) Seleção dos maiores municípios com mais de 100 mil habitantes de cada unidade da federação, fixando o número máximo de cinco municípios de cada estado a serem incluídos na amostra. O quantitativo de até cinco municípios com mais de 100 mil habitantes foi escolhido para que a amostra abrangesse o maior número de estados com a totalidade dos municípios nesse estrato populacional, e que os estados que não fossem contemplados com a totalidade de municípios nessa condição tivessem um percentual populacional significativo abrangido pela amostra. Assim, a amostra contém 48,14% dos estados com a totalidade dos municípios com mais de 100 mil habitantes e os 13 demais estados, cada um com os seus cinco maiores municípios, alcançando, em média, 35,87% da população. 75 A Tabela 04 apresenta os estados pela ordem crescente da quantidade de municípios com mais de 100 mil habitantes. Ela informa a quantidade de municípios incluídos na amostra e a representatividade da população da amostra em relação à população do estado. Informa também a percentagem dos estados que terão todos os seus municípios com mais de 100 mil habitantes incluídos na amostra. Tabela 4 – Análise da composição da amostra 76 A determinação da amostragem pelos critérios elencados resultou em uma amostra não aleatória com 91 municípios. Os 13 primeiros estados apresentados na Tabela 4 terão todos os seus municípios (com mais de 100 mil habitantes) examinados, resultando em 48,145% dos estados com todos os maiores municípios incluídos na amostra. Nessa situação estão os cinco estados da região Norte (Acre, Amapá, Amazonas, Rondônia e Roraima); cinco na região Nordeste (Alagoas, Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe); e três estados na região Centro-Oeste (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Tocantins). O estados da região Sul e da Sudeste; a Bahia, o Ceará, o Maranhão e Pernambuco, na região Nordeste; Goiás, no Centro-Oeste; e o Pará, na região Norte, tiveram os cinco maiores municípios examinados, alcançando, em média, 35,87% da população desses 13 estados. O Distrito Federal foi excluído da amostra por não possuir características organizacionais de um município. No Apêndice II estão listados todos os municípios que compõem a amostra pesquisada. 77 78 4 ANÁLISE DOS RESULTADOS A análise dos dados será apresentada a partir de cada objetivo específico do estudo. 4.1 ATENDIMENTO AO OBJETIVO ESPECÍFICO 1 – IDENTIFICAR INFORMAÇÕES DIVULGADAS PELOS MUNICÍPIOS DURANTE A OPERACIONALIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE COMPRA Após pesquisa nos websites municipais, levantou-se o seguinte diagnóstico acerca da divulgação de informações a respeito de compras públicas em meio eletrônico por parte dos municípios com mais de 100 mil habitantes pesquisados: 4.1.1 Manutenção de sítio eletrônico institucional e utilização de links direcionados às páginas de divulgação das Compras Públicas e da Transparência Quanto a esse aspecto, identificou-se que apenas os municípios de Belford Roxo/RJ e Macapá/AM ainda não têm websites municipais institucionais em funcionamento, pois suas páginas estão “em construção” ou “em manutenção”. Os municípios representam 2,19% das 91 cidades com mais de 100 mil habitantes pesquisadas. Cruz (2010), em seus levantamentos nos sítios eletrônicos institucionais dos 100 municípios mais populosos do país, diagnosticou que, desses, apenas três não tinham ou seus sítios institucionais ou apresentavam problemas de acesso que impediam as consultas, estando o município de Macapá relacionado entre eles. A situação de Macapá pode estar relacionada à falta de recursos humanos capacitados para trabalhar com sistemas utilizando TIC e a infraestrutura tecnológica naquele município, conforme explicado no estudo de Moon (2002), que constatou que o tamanho do município é fator significativo para implementação de e-gov, contudo o município de Belford Roxo conta alto índice populacional e está situado na região Sudeste, a mais desenvolvida do Brasil, onde se encontra ampla oferta de recursos humanos capacitados em TI. 79 Não foi localizado link específico para licitações nos sites institucionais de Ananindeua/PA, Marabá/PA, Caucaia/CE, Jaboatão dos Guararapes/PE, Caruaru/PE, Duque de Caxias/RJ, Manaus/AM, do Rio de Janeiro/RJ e de São Luís/MA. Registra-se que a prefeitura municipal do Rio de Janeiro, em que pese não ter um link exclusivo para licitações em sua página principal, realiza suas compras através de portal específico para suas compras através do endereço . Em São Luís, a página da “Transparência” disponibiliza a opção para consulta a editais de licitação, mas não houve sucesso nas tentativas realizadas. Não foi localizado link específico para página de “Transparência” em Salvador/BA, Duque de Caxias/RJ, Guarulhos/SP e São José/SC. O Apêndice III apresenta a coleta de dados detalhada deste tópico com os valores atribuídos a cada variável. Essa variáveis são condição importantes para viabilizar a transparência da gestão das compras públicas, pois sem acesso à internet (manutenção de um site institucional) ou sem a disponibilização de consultas (link para consulta de licitações ou de informações a respeito de transparência pública) 4.1.2 Modalidades de licitação mais utilizadas As informações segundo as modalidades de licitação, considerando o exercício de 2010, foram disponibilizadas pelo quantitativo de municípios, conforme demonstrado na Tabela 05. Tabela 5 – Modalidades de licitação divulgadas nos websites institucionais em 2010 80 As modalidades com menos divulgação nos sítios institucionais municipais são a inexigibilidade e a dispensa de licitação. Provavelmente devido ao fato de que nessas modalidades a administração não precisa promover uma competição entre os fornecedores do mercado. Registra-se a necessidade de ser conferida maior transparência às compras na modalidade por inexigibilidade, pois frequentemente são noticiados casos de contratações dirigidas, principalmente no caso de consultorias (sem tratamento isonômico entre todos os fornecedores do mercado) sob as alegações de notória especialização. Trevisan et al (2004, p. 49) alertam que a promoção de festas públicas por parte de prefeituras merece atenção especial, já que as empresas de promoção de eventos, muitas vezes fornecem notas fiscais frias, pois é muito difícil checar o valor pago como cachê aos artistas, e os recursos são revertidos às autoridades da prefeitura. Os autores da cartilha também chamam a atenção para as contratações de profissionais por notória especialização, inclusive quando há nos quadros da prefeitura profissionais habilitados para executar os serviços, tais como advogados, engenheiros etc. Os trabalhos de Silva (2007) e de Alves Filho (2008) verificam que a implantação do pregão eletrônico permitiu a redução dos preços unitários dos produtos e serviços adquiridos e que a redução do preço influenciou na qualidade dos produtos. Chama a atenção o fato de o pregão presencial ter um percentual de divulgação superior ao pregão eletrônico. Isso revela que, apesar de se tratar dos maiores municípios dos país, que, em tese, dispõem de mais recursos humanos e financeiros para o desenvolvimento de soluções com TI, prevalece a preferência pelo pregão presencial, o qual, por exigir a presença física dos fornecedores ou de seus representantes, atinge um grupo menor de fornecedores e ofertas de preços. Os dados demonstrados na Tabela 05 foram apurados a partir do Apêndice IV, referente ao ano de 2010. O percentual de utilização foi calculado em relação a 91 municípios que representam o total pesquisado. Este tópico será agregado, conforme indicado no item 4.1.4, ao “Índice de transparência na gestão de compras públicas”. 81 4.1.3 Execução de pregão eletrônico por portal próprio ou utilização de plataforma de TIC de outra instituição Observou-se no item anterior uma preponderância na utilização do pregão presencial sobre o pregão eletrônico. Observou-se, também, que vários municípios utilizam os portais de compras desenvolvidos por outras entidades e disponibilizados aos municípios, pois assim como Fernandes (2002, p. 6) relatou que o Portal de Compras desenvolvido pelo Banco do Brasil, inicialmente para atendimento de suas necessidades, passou a ser disponibilizado para outros entes da administração pública. Situação semelhante ocorre com o portal do sistema Comprasnet e com o da Caixa Econômica Federal. Como o presente estudo consiste na pesquisa das informações disponibilizadas nos websites institucionais dos municípios, não foi realizado nenhum levantamento nos portais eletrônicos de compras externos aos municípios. Contudo, os sistemas de portais eletrônicos dispõem de consultas detalhadas de cada etapa de suas licitações, portanto,os municípios que utilizam a modalidade pregão em sua forma eletrônica, seja com portal próprio ou de outra instituição receberam a pontuação “1” nesta variável O resultado desse levantamento está demonstrado no Apêndice V. A Tabela 06 apresenta o quantitativo e os percentuais dos portais utilizados. Tabela 6 – Portais de compras eletrônicas utilizados nos municípios pesquisados Observa-se a predominância na não utilização ou não divulgação de informação do uso de pregão eletrônico, que somam 48,35%, e na adesão ao Portal de Compras Eletrônicas do Banco do Brasil. Curitiba/PR e Teresina/PI utilizam o e-Compras, desenvolvido pelo Instituto Curitiba de Tecnologia com participação do governo de Curitiba. Florianópolis/SC utiliza o sistema WBC – Public, 82 desenvolvido pela empresa privada Paradigma, premiada em 2001 pela FINEP com o case “O primeiro aplicativo de e-comerce para o setor público”, assim com São Bernardo do Campo/SP e São José/SC. Cuiabá/MT e Ponta Grossa/PR utilizam a Bolsa de Licitações e Leilões. Silva (2007, p. 5) comenta que pregão eletrônico traz muitas vantagens à administração pública, tais como: transparência; agilidade nas compras, com diminuição do tempo médio gasto; possibilidade de quantificação de dados, com disponibilização na rede mundial de computadores, o que possibilita consultas e acompanhamentos. A inversão das fases no processo de licitação, já adotada pelo pregão, torna o processo muito mais ágil e reduz os custos do governo e dos fornecedores. Alves Filho (2008, p. 19) explica que o pregão ocorre na internet, dispensando a presença física dos fornecedores e dos órgãos compradores em local designado, o que aumenta o acesso dos proponentes, permitindo uma competição mais justa e econômica. 4.1.4 Divulgação de informações sobre compras nos últimos três exercícios A manutenção da disponibilidade de informações de licitação por vários exercícios, principalmente durante o período de estabilidade econômica pela qual passa o Brasil, desde 1994, após a implantação do Plano Real, permite diversas pesquisas e análises comparativas por parte de estudiosos e demais interessados nas informações. Neste item foi observada a divulgação de informações das sete modalidades de licitação em três exercícios, sendo o exercício corrente da pesquisa (2010) e mais dois exercícios anteriores. Quanto mais próximo do valor mínimo, ou seja, de “0”, menos transparente considera-se o município, e quanto maior a sua pontuação, mais transparente, pois mantém informações sobre as licitações realizadas pelo município por mais exercícios, permitindo análises comparativas quanto à quantidade e à qualidade dos bens adquiridos, fornecedores contratados, preços praticados etc. A Tabela 07 apresenta a consolidação desse levantamento. Os dados analíticos de cada município estão demonstrados no Apêndice IV. 83 Tabela 7 – Divulgação de licitações nos últimos três exercícios Considerando que a amostra da pesquisa é constituída de 91 municípios, observa-se que predomina, primeiramente, a não divulgação de informações e, em segundo lugar, a disponibilização das informações referentes às licitações do exercício corrente. Neste tópico, confirma-se que vários municípios não costumam divulgar as inexigibilidades e as dispensas de licitação, conforme apresentado no item 4.1.2. Somente foram objeto da pesquisa os anos 2008, 2009 e 2010, contudo observou-se que alguns municípios divulgam informações sobre licitações desde o início dos anos 2000, como é o caso de Florianópolis/SC. Também pode ser observado que em todas as modalidades há um crescimento na divulgação do número de municípios que divulgaram suas licitações. Se essa tendência de crescimento de divulgação se confirmar nos próximos anos, a contribuição dessa variável no índice de transparência será mais significativa. O Quadro 08 demonstra a pontuação alcançada pelos municípios. O Apêndice IV apresenta detalhadamente a pontuação atribuída a cada município quanto à divulgação de licitações nas diversas modalidades nos três últimos exercícios. Pontuação Número de municípios Observação 0 35 Problemas de acesso ou utilização do site institucional apenas para normativos sobre licitações, estrutura e informações de contato 1 a 7 26 Divulgam no exercício corrente 8 a 14 20 Divulgam em mais de um exercício 15 a 21 10 Divulgam em três exercícios Quadro 8– Pontuação dos municípios quanto à divulgação de licitações nos três últimos exercícios Recife/PE destaca-se por atingir o valor máximo de 21 pontos nesta variável. Blumenau/SC e Salvador/BA ocupam a segunda 84 colocação em termos de transparência na divulgação das licitações das diversas modalidades nos últimos três exercícios, alcançando 18 pontos, e Maringá e Londrina, ambas no Paraná, compartilham a terceira posição. Ressalta-se também que 32 municípios apresentaram a pontuação total “0”, ou seja, não divulgaram qualquer licitação, independentemente da modalidade, em nenhum exercício. Desse montante, 13 municípios não tinham link para consulta das licitações, e os demais provavelmente limitam-se a divulgar normativos sobre licitações, estrutura e informações de contato, como nome de servidores, telefones, e-mails e horário de funcionamento. 4.1.5 Divulgação da situação das licitações Considera-se quanto à situação que as licitações, primeiramente, encontram-se na situação de “abertas” quando o edital é divulgado nos diários oficiais, jornais, internet ou murais. Em uma segunda etapa, quando efetivamente inicia-se a disputa licitatória e abrem-se os envelopes de habilitação e/ou propostas de preços, considera-se que as licitações encontram-se na situação de “em andamento”, estão incluídas nessa fase todas as possibilidades de recursos por parte dos fornecedores. Por último, quando a autoridade de posse das propostas vencedoras adjudica a licitação, considera-se que as licitações encontram-se “concluídas” e sem possibilidade de alteração de seu resultado. Neste tópico foi levantado se os municípios divulgam em seus websites institucionais as licitações em suas três etapas. O Apêndice VI contém o resultado do levantamento. A Figura 08 apresenta, em termos percentuais, a divulgação de cada etapa pelos municípios. 85 Figura 8 – Levantamento da divulgação da situação das licitações Observa-se que o percentual de municípios que divulgam as licitações abertas em seus websites é bem superior aos percentuais das demais situações, demonstrando que os municípios, de acordo com a classificação apresentada em Prado (2009), adotam mais a postura G x B (Govern to Business) do que G x C (Govern to Citzen), preocupando- se mais em alcançar os fornecedores do que em prestar contas à sociedade. A pontuação alcançada pelos municípios quanto à transparência na divulgação da situação das licitações foi de etapa, que pode variar de 0 a 3, alcançou 1,74, denotando que os municípios encontram-se levemente mais próximos da situação considerada ideal, ou seja, mais transparente, e como o desvio padrão é de 1,2, pode-se considerar que há relativa homogeneidade entre os municípios neste tópico. Observa-se que 17 municípios alcançaram o pontuação “0”, indicando a não divulgação de informações, contudo dos municípios que divulgaram informações sobre as licitações observa-se que 40 municípios alcançaram a pontuação “3”, denotando a divulgação das licitações em todas suas etapas e 34 municípios alcaçaram as pontuações “1” e “2”, ou seja em apenas uma ou duas situações, que como verificado é a situação de licitação na fase “aberta”. 4.1.6 Divulgação do edital A Lei 8.666/1993 exige a publicação em jornais do extrato do edital de licitação, com orientações para obtenção do edital completo. Com a praticidade das ferramentas de TIC e para facilitar o acesso aos 86 fornecedores, os portais de compras eletrônicas passaram a disponibilizar os editais na internet. Neste tópico, ao iniciar o levantamento dos dados quanto à divulgação dos extratos de edital e dos editais completos, observou-se que vários municípios exigem o cadastramento de quem está efetuando as consultas. Esta prática deve-se ao fato de o município ter interesse em comprovar a divulgação do edital a vários fornecedores, contudo, considera-se que tal exigência pode inibir o exercício do controle social. A Tabela 08 apresenta os quantitativos e percentuais de municípios apurados nesse item. Tabela 8 – Divulgação dos editais nos websites institucionais municipais Quantitativos Divulgação do edital Exige pré- cadastro Divulga extrato Divulgação edital completo Municípios 46 59 51 Percentuais 50,55% 64,84% 56,04% Verifica-se que oito municípios (59 – 51) não divulgam o edital completo na internet, mas somente o “aviso do edital”, fornecendo orientações para a obtenção do edital completo (endereço, horários, e- mails etc.). Nesse caso, os gestores municipais estão deixando de utilizar sem onerar seus custou uma ferramenta para aproximá-los dos seus parceiros fornecedores num relacionamento G x B e disponibilizar informações aos cidadãos numa postura G x C. 4.1.7 Divulgação do preço de referência no edital O preço de referência de uma licitação, especialmente de pregão, é o elemento balizador de decisões quanto à aceitação das propostas de preço, sendo definido a partir de uma pesquisa de mercado. Ele é o elemento que ampara as decisões da comissão de licitação para desclassificação de propostas de preços inexequíveis, aquém da realidade do mercado, ou por preços excessivos, acima dos preços correntes. A divulgação do preço de referência permite verificar se a administração pública foi criteriosa em sua elaboração e se a comissão de licitação homologou as propostas de preços seguindo seu 87 balizamento. Nesse quesito observou-se que há divulgação do Termo de Referência, documento complementar ao edital composto de especificações técnicas e do preço levantado pela administração. O Apêndice VIII apresenta o resultado do levantamento. Verificou-se que apenas 21,98% dos municípios tornaram público o preço de referência. A pouca divulgação do preço de referência deve-se ao fato de sua publicação ser legalmente obrigatória somente na modalidade pregão. Além disso, não há consenso quanto à conveniência da divulgação antecipada do preço de referência, pois ela poderia induzir o comportamento dos fornecedores e inibir a apresentação de propostas de preço vantajosas para a administração. Contudo, um município com o intuito de accountability pode divulgar os preços de referência pelo menos após o julgamento das propostas de preço, nas atas de julgamento das propostas, na homologação ou adjudicação da licitação. 4.1.8 Divulgação dos participantes e vencedores da licitação A divulgação dos participantes do certame em todas as fases é importante para verificar a veracidade da realização da disputa entre os participantes da licitação. Há, em muitos casos, a ocorrência de disputas fictícias, com a participação de empresas pertencentes aos mesmos proprietários ou a seus familiares, firmas que não atuam no ramo e até mesmo inexistentes. A divulgação dos fornecedores participantes e dos vencedores da licitação deveria se dar com a publicação da razão social da empresa, seu nome fantasia, endereço e CNPJ, para favorecer o controle social. Contudo, considera-se que a divulgação, pelo menos, da razão social e do CNPJ já viabilizam o exercício do controle social, uma vez que com CNPJ o cidadão pode acessar o Sintegra, sistema com consulta pública do cadastro da empresa nos órgãos de Receitas Federal e receita estaduais para verificar se a empresa existe juridicamente junto aos órgãos públicos e acessar seu endereço. Após as consultas às informações disponibilizadas nos sites institucionais, nos links referentes às licitações, levantou-se o seguinte: 88 Tabela 9 – Divulgação de informações dos participantes e vencedores das licitações Divulgação dos participantes (Nome e CNPJ) Divulgação dos vencedores (Nome e CNPJ) Não divulga Somente nome Nome e CNPJ Não divulga Somente nome Nome e CNPJ 87,91% 10,99% 1,10% 79,12% 15,38% 5,49% Observa-se a predominância da não-divulgação dos participantes das licitações nos sites institucionais, com 87,91%; apenas 1,1% dos municípios divulgam os nomes e CNPJ dos participantes; e 5,49% divulgam os nomes acompanhados do CNPJ dos vencedores. Predomina a divulgação dos nomes dos vencedores com 15,38%, contudo, considera-se que o exercício do controle social não é favorecido, pois apenas a publicação do nome da vencedora não oferece condições para se verificar o endereço, os proprietários ou se a empresa atua no ramo. 4.1.9 Divulgação do Mapa de Apuração de Preços O Mapa de Apuração de preços é um instrumento utilizado pela comissão de licitação. Cada item que compõe a licitação é listado, acompanhado das propostas de preços apresentadas (ou não) pelos fornecedores que estão participando do processo. Visualmente a comissão tem condições de localizar aquele que ofereceu o menor preço e destacá-lo no mapa para posteriormente elaborar a ata de julgamento das propostas. Não há obrigatoriedade legal de sua divulgação. Contudo, assim como este documento é útil para a comissão de licitação também é útil para os demais usuários da informação que foram elencados no quadro 1. Os dados coletados estão demonstrados no Apêndice VIII. 4.1.10 Divulgação de resultados A divulgação dos resultados ocorre com a publicação das atas de homologação das licitações, com termos de adjudicação ou por consultas estruturadas disponibilizadas ao público. Nesse quesito foi verificado se a divulgação realizada pelo município é detalhada por item, permitindo ao cidadão efetuar comparativos entre preços de aquisição pela prefeitura e preços correntes do mercado ou se a 89 divulgação se dá por lotes ou preço global. Nos últimos dois casos não é possível fazer comparativos, pois no preço divulgado (do lote ou global) estão inseridos vários produtos ou serviços, impedindo a identificação dos preços unitários e a consequente ação de controle social. Os dados levantados foram consolidados na Tabela 10. O levantamento analítico está apresentado no Apêndice VII. Tabela 10 – Resultados divulgados nos sites institucionais municipais Não divulga resultado Divulga resultado 64,84% 35,16% 35,16% Resultado global por participante ou por lotes Resultado detalhado por item com divulgação do preço unitário 20,87% 14,29% Observa-se que mais de dois terços dos municípios não divulgam os resultados de suas licitações nos seus sites institucionais, utilizando- os mais como um mural de avisos a respeito das licitações futuras, conforme apontado no item 4.1.4. Os 32 municípios que divulgam os resultados de suas licitações, o fazem, preponderantemente, com os resultados de forma global ou por lotes; somente 13 municípios, que perfazem 14,29% dos municípios pesquisados, também apresentaram divulgação de resultados detalhados por item. Registra-se que a divulgação de modo global ou por lote não incorre em ilegalidade, pois a administração pode efetuar compras de modo global ou por lote, devendo, nesse caso, a divulgação dos resultados ser da mesma forma. Contudo, a aquisição pelo critério de menor preço por item deveria ser divulgação para viabilizar o exercício do controle social à distância Assinala-se que a prefeitura municipal de Natal/RN divulga resultados detalhados por item, aspecto considerado positivo, por favorecer o controle social, porém nesse caso essa divulgação não é eficiente ou eficaz, uma vez que não há disponibilização do edital, assim, sem a especificação do bem a ser adquirido, a avaliação da compra finalizada fica prejudicada. Considera-se a variável “Divulgação dos resultados” muito importante em termos de transparência da gestão das compras públicas. Não é possível abordar o assunto “Transparência em compras” quando 90 um município não apresenta em seu site institucional os resultados dos seus processos de compra. 4.1.11 Divulgação das marcas dos produtos adquiridos A divulgação das marcas dos produtos adquiridos é importante para verificação da compatibilidade do preço de aquisição com o de mercado e para a conferência dos produtos entregues. A falta de divulgação das marcas dos produtos adquiridos impede que produtos de qualidade inferior sejam entregues posteriormente, durante a execução dos contratos, principalmente quando há entregas parceladas. Existem casos em que as notas fiscais de entrega não especificam as marcas dos produtos, e o funcionário responsável pelo recebimento e conferência da mercadoria somente tem condições de comparar quantidades lançadas nas notas fiscais com quantidades recebidas, pois o processo licitatório normalmente é mantido sob a guarda do setor de licitações, controle interno ou de contabilidade. A divulgação ampla das marcas adjudicadas em uma licitação confere maior transparência ao processo de compras e favorece o exercício do controle social, mesmo que seja restrito a um grupo menor de cidadãos (os funcionários responsáveis pelo recebimento dos produtos). Dos dados coletados, apresentados no Apêndice VIII, constata-se que apenas sete municípios, representando 7,69%, divulgam as marcas dos produtos adquiridos. Quanto a esse aspecto, observa-se que as gestões municipais não conferem a transparência necessária para viabilização do controle social, bem como dificultam o trabalho de conferência durante o recebimento dos produtos adquiridos nos casos de entregas parceladas em mais de um órgão, como é o caso da merenda escolar. 4.1.12 Cumprimento da Lei 9.775/98 – Divulgação de compras na homepage do Tribunal de Contas da União Foram pesquisados os dados referentes à divulgação mensal das compras municipais em cumprimento à Lei 9.755/1998 e, consequentemente à IN 28/1999, no link “Contas públicas” do website do TCU. 91 Pelas consultas realizadas até o momento, conclui-se que a Lei 9.755/1998 não é cumprida por 85,71% dos municípios pesquisados, sendo que 49 municípios não disponibilizam informações, e 29 informam um link desatualizado ou corrompido. Dos 14,29% dos demais municípios, somente cinco mantêm informações atualizadas, enquanto oito mantêm dados com defasagem temporal, conforme pode ser verificado no Apêndice IX. O municípios que mantêm as informações de compras mensais atualizadas na homepage do TCU são: Imperatriz/MA, Caruaru/PE e Vila Velha/ES, A causa do elevado percentual de descumprimento da obrigatoriedade de divulgação das compras é o fato de não haver cobrança por parte do próprio Tribunal, pois ele mesmo, em seu sítio (no link “Contas públicas”), presta a seguinte informação às prefeituras sobre regularização de pendências: O Tribunal de Contas da União (TCU) informa que não envia ofícios a prefeituras municipais solicitando regularização de pendências referentes à inadimplência pelo não cumprimento da Lei 9.755/1998 e da Instrução Normativa-TCU nº 28/1999 e que tampouco mantém convênios ou cooperação técnica com terceiros para tal atividade. (TCU, 2010) Diante do exposto, questiona-se a eficácia desse dispositivo legal e a sua continuidade. Todavia, se o intuito do TCU, ao colocar essa informação em sua homepage foi de informar às prefeituras municipais que não autoriza pessoas ou entidades a realizarem cobranças quanto ao cumprimento dessa Lei para que elas não fossem pressionadas por empresas prestadoras de serviços de informática a firmar contratos de serviços. Entende-se que a redação da comunicação não está adequada e gera dubiedade na interpretação. O Apêndice IX contém o levantamento dos dados realizado no sítio do Tribunal de Contas da União. 92 4.2 ATENDIMENTO AO OBJETIVO ESPECÍFICO 2 – ESTRUTURAR UM ÍNDICE PARA CLASSIFICAR O NÍVEL DA TRANSPARÊNCIA CONFERIDA PELAS ADMINISTRAÇÕES MUNICIPAIS NA DIVULGAÇÃO DE SUAS COMPRAS Com base nas variáveis apuradas, conforme explicitado no item 4.1, será estruturado o ´´Indice da Transparência na Gestão de Compras Públicas – ITGCP para mensuração da transparência conferida pelas administrações municipais à gestão de compras. 4.2.1 Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas – ITGCP O índice proposto consiste no somatório das pontuações atribuídas às variáveis coletadas a partir do checklist apresentado no item 3.3.1 e calculadas no item 4.1. Desse modo, o “Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas” terá os seguintes componentes e poderá alcançar valores entre “0” e “44”. Observa-se que o ITGCP proposto abrange todas as variáveis apresentadas no checklist do item 3, cujos dados coletados foram abordados no item 4.1. 93 4.2.2 Critérios para avaliação do ITGCP Considerando que o índice poderá variar no intervalo de 0 a 44 pontos, propõem-se a uma escala de classificação com 04 categorias, uma para cada quartil do intervalo de pontuação, conforme exposto no quadro 9. Categoria Intervalo Limite Inferior Limite Superior Totalmente Transparente Extremo Superior 44 Muito Transparente 4º Quartil 34 43 Transparente 3º Quartil 23 33 Pouco Transparente 2º Quartil 12 22 Muito Pouco Transparente 1º Quartil 1 11 Não Transparente Extremo Inferior 00 Quadro 9– Classificação do Índice de Transparência A adoção de 04 categorias de transparência com o quantitativo de pontos igual em cada categoria se justifica por permitir a estratificação dos avaliados a partir das medidas estatísticas descritivas mediana e quartis a partir da régua de avaliação, ou seja o ITGCP. A Escala para Classificação da Transparência pode ser assim representada: 0 1 11 12 22 23 33 34 43 44 Não transparente Muito Pouco Transparente Pouco Transparente Transparente Muito Transparente Totalmente Transparente Figura 9 – Níveis de Medida da Transparência O valor mínimo na escala de avaliação, no limite extremo esquerdo é o zero, quando o município que não utiliza as ferramentas da TCI para divulgar informações a respeito de seu município ou da gestão de compras, ou seja, o município não dispõe de um site institucional e tampouco utiliza outros portais para divulgar informações sobre suas compras, como a homepage do TCU ou portal de compras eletrônicas de outra instituição, como Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, etc. Os municípios que alcançam pontuação entre 01 a 11 pontos serão considerados “Muito Pouco Transparentes”, pois alcançando apenas um quarto da pontuação possível, revelam que quase não 94 utilizam pouco as ferramentas de TCIs para divulgar os resultados da sua gestão de compras, já mantém um website institucional, porém não divulgam informações a respeito dos resultados de sua gestão de compras. Os municípios que alcançam a pontuação entre 12 e 22, ou seja alcançam a segundo quartil da pontuação possível, são considerados “Pouco Transparentes”. Estes municípios já estão utilizando as ferramentas de TICs e já deram início ao processo de disclousure da gestão de compra. Os municípios que alcançam a pontuação entre 23 e 33, ou seja alcançam a terceiro quartil da pontuação possível, são considerados “Transparentes”. Estes municípios utilizam as ferramentas de TICs e divulgam informações a respeito de sua gestão de compras por mais exercícios em várias modalidades de licitação já divulgam os resultados. Os municípios que alcançam a pontuação entre 34 e 43, ou seja alcançam a terceiro quartil da pontuação possível, são considerados “Muito Transparentes”. Estes municípios divulgam informações sobre as compras realizadas na maioria das modalidades e as mantém em seu website institucional por mais de três exercícios. Além disso, as informações divulgadas já apresentam detalhamento quanto aos participantes e vencedores do processo de compras, bem como detalhamento sobre os bens adquiridos. O limite máximo da pontuação, 44 pontos, é alcançado pelos os municípios que divulgam e mantêm publicadas informações detalhadas a respeito de seus processos licitatórios em todas as modalidades e por pelo menos três exercícios. 4.2.3 Análise do ITGCP aplicado à amostra pesquisada O ITGCP permite a análise da transparência, transversalmente, sob a visão de cada uma das 22 variáveis que compõem o índice. Pode- se analisar, comparativamente, os municípios pesquisados quanto à transparência conferida em cada aspecto medido em cada variável. De modo consolidado pode-se comparar a transparência medida no grupo pesquisado ou em sub-grupos, como, por exemplo, nos estados ou nas regiões do país. Operacionalmente, as pontuações atribuídas aos municípios nas 22 variáveis foram somadas resultando no Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas da amostra examinada. 95 Tabela 11 – Composição do Índice da Transparência na Gestão de Compras Públicas Variáveis Máximo por município (a) Máximo Total possível (b) Total observado na amostra (c) Percentual observado na amostra (d) 1) Manutenção de sítio eletrônico institucional 1 91 91 100,00% 2) Utilização de link direcionador às Compras Públicas 1 91 78 85,71% 3) Utilização de link de direcionamento à Transparência 1 91 81 89,01% 4) Modalidades de licitação utilizadas: Inexigível 3 273 7 2,56% 5) Dispensa 3 273 17 6,23% 6) Convite 3 273 31 11,36% 7) Pregão presencial 3 273 49 17,95% 8) Pregão eletrônico 3 273 35 12,82% 9) Tomada de preços 3 273 39 14,29% 10) Concorrência 3 273 34 12,45% 11) Execução de pregão eletrônico em portal próprio ou outro 1 91 49 53,85% 12) Licitações abertas, em andamento e concluídas 3 273 51 18,68% 13) Sem exigência de pré- cadastro 1 91 46 50,55% 14) Divulgação extrato edital 1 91 59 64,84% 15) Divulgação do edital 1 91 51 56,04% 16) Divulgação do preço de referência no edital 1 91 20 21,98% 17) Divulgação dos participantes da licitação 2 182 12 6,59% 18) Divulgação vencedores da licitação 2 182 24 13,19% 19) Divulgação do mapa de apuração de preços 1 91 2 2,20% 20) Divulgação de resultados (global ou detalhado) 3 273 77 28,21% 21) Divulgação das marcas dos produtos adquiridos 1 91 7 7,69% 22) Cumprimento da Lei 9.755/98 3 273 57 20,88% Totais 44 4.004 917 22,90% 96 Legenda a) Máximo por Município: é valor máximo que a variável examinada pode alcançar em um município; b) Máximo Total Possível: é o valor máximo que a variável examinada pode alcançar na amostra examinada. Como a amostra é constituída de 91 elementos, então (b) = (a) x 91; c) Total Observado na Amostra: é o valor obtido pelo somatório dos valores da variável examinada em todos os 91 municípios da amostra; d) Percentual Observado na Amostra: é a pontuação alcançada em termos percentuais em relação à pontuação máxima possível. Como a amostra pesquisada é composta de 91 municípios, os valores “Máximo total possível” são os “Valores máximo por município” multiplicados por 91. Os valores de “Total observado na amostra” consistem na contsgrm ou no somatório das pontuações atribuídas a cada município nas respectivas variáveis. Observa-se na Tabela 11 que o maior valor a ser alcançado pelo “Índice de divulgação de compras públicas” nos websites institucionais municipais é 44. No conjunto dos municípios pesquisados, 91 no total, o valor máximo que poderia ser alcançado pelo índice proposto seria 4.004. Verifica-se que o conjunto amostral alcançou apenas 917 pontos dos 4.004 possíveis, ou seja, 22,90% da melhor condição considerada de transparência na divulgação de informações a respeito da aquisição de bens e serviços. Como todos os municípios dispõem de um sítio institucional, normalmente, identificado por www.nomedomunicípio.gov.br, não se observou nenhuma ocorrência de município com o valor do ITGCP igual a zero. Verificou-se, assim, o comportamento bastante homogêneo entre os municípios nas variáveis 1, 2, 3, relacionadas ao uso de Tecnologia de Informação e Comunicação que dizem respeito ao acesso às informações, as quais alcançaram pontuações próximas ao valor máximo, situação considerada ideal em termos de transparência. A não disponibilização de ícones para consultas sobre compras públicas comprometeu o desempenho da transparência em 13 municípios. Os fatores que mais prejudicaram a pontuação dos municípios no ITGCP foram: (4) a ausência de divulgação das licitações nas modalidades inexigível, com 2,56% da pontuação possível, (5) dispensa de licitação, com 6,23% da pontuação, (17) a falta de divulgação dos participantes da licitação, com 6,59% da pontuação, (19) o mapa de apuração de preços, com 2,20% da pontuação e (21) a falta de divulgação das marcas dos produtos adquiridos com 7,69% da 97 pontuação. Também foram muito baixas as pontuações observadas nas variáveis (16) a divulgação do preço de referência nos editais, com 21,98%, (18) dos vencedores das licitações por não estarem acompanhados dos respectivos CNPJs, com 13,19% da pontuação e (21) Cumprimento da Lei 9.755/98, com 20,88% da pontuação possível. Nota-se que as variáveis “divulgação dos participantes da licitação”, “mapa de apuração de preços”, “divulgação das marcas dos produtos adquiridos”, “divulgação do preço de referência” e “divulgação dos vencedores das licitações” são aquelas que informam de modo mais detalhado como se procedeu o julgamento da licitação. Em síntese, observou-se, também, o comportamento homogêneo nas variáveis 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 16, 17, 18, 19, 20, 21 e 22, relacionadas aos resultados, que alcançaram pontuações próximas aos valores mínimos, situações consideradas como não-transparentes. Aqui se encontram boas oportunidades de melhorias para aumentar a transparência. As constatações a respeito de cada variável foram comentadas nos itens de 4.1 e 4.2. 4.2.4 Análise do ranking de municípios sob a escala para classificação da transparência Após o cálculo do ITGCP, a partir das variáveis coletadas, os municípios foram classificados, ordenados e enquadrados nas categorias da escala para classificação da Transparência propostas no quadro 9. O quadro 10 apresenta o ranking dos municípios resultante da da utilização da escala para classificação da transparência dos municípios quanto à disvulgação de informações sobre a gestão de compras públicas em seus websites inatitucionais. Categoria Classificação Pontuação Frequência Municípios Totalmente Transparente 44 0 Sem ocorrência Muito Transparente 1o 34 3 Blumenau, Londrina, Maringá Transparente 2o 33 1 Recife 3 o 32 1 Fortaleza, 4o 28 4 Canoas, Florianópolis, Goiânia, Salvador 5o 27 4 Curitiba, Maceió, Rio de Janeiro, São Bernardo do 98 Categoria Classificação Pontuação Frequência Municípios Campo 6o 26 2 Caxias do Sul, Porto Velho 7o 24 3 Camaçari, Natal, Porto Alegre 8o 23 1 Foz do Iguaçu Pouco Transparente 9o 22 1 Joinville 10o 21 6 Aracaju, Cuiabá, Feira de Santana, Pelotas, Vitória, Vitória da Conquista 11o 20 1 Arapiraca 12o 19 3 Campo Grande, Uberlândia, Várzea Grande 13o 17 1 São José 14o 16 1 Palmas 15o 15 4 João Pessoa, Olinda, Luziania, Ponta Grossa 16o 14 2 Maracanaú, São Paulo 17o 13 2 Belo Horizonte, Campinas 18o 12 3 Boa Vista, Imperatriz, Juazeiro Muito Pouco Transparente 19 o 11 1 Rio Verde 20o 10 7 Araguaína, Campina Grande, Dourados, Juazeiro do Norte, Paulista, Rio Branco, Santarém 21o 9 9 Anápolis,Belém, Cachoeiro do Itapemirim, Criciúma, Juiz de Fora,Parintins, Parnamirim, Santa Maria, Timon 22o 8 5 Aparecida de Goiânia,Castanhal, Contagem, Santa Rita, Sobral 23o 7 5 Guarulhos, Mossoró, Nova Iguaçu, Parnaíba, Rondonópolis, 24o 6 4 Betim, Cariacica, Serra, Sinop 25o 5 5 NSa Socorro, São Gonçalo, 99 Categoria Classificação Pontuação Frequência Municípios São José do Ribamar, Teresina, Vila Velha, 26o 4 2 Caruaru, Caxias 27o 3 3 Jaboatão dos Guararapes, Osasco, São Luis 28o 2 2 Ananideua, Caucaia 29o 1 5 Belford Roxo, Duque de Caxias, Macapá, Manaus, Marabá, Não transparente 0 0 Sem ocorrência Quadro 10– Ranking dos municípios a partir do ITGCP No quadro 10, pode-se observar que vários municípios alcançaram a mesma pontuação, ocupando a mesma posição na Escala para Classificação da Transparência, fazendo-se necessária a adoção de critérios adicionais de desempate. 4.2.5 Critérios de desempate do ITGCP Dentre as 22 variáveis coletadas para avaliação da transparência na gestão de compras, adotar-se-ão maiores pontuações nas variáveis 4.1.4 “Divulgação de informações sobre compras nos últimos três exercícios” seguida da 4.1.8 “Divulgação dos participantes e vencedores da licitação” e seguida da Variável 4.1.5 “Realiza Pregão Eletrônico” para critério de desempate e ajuste na ordenação dos municípios segundo a Escala para Classificação da Transparência, por se considerar que a manutenção das informações sobre as compras disponíveis para consulta por vários anos um fator que facilita o exercício do controle social a qualquer tempo. Justifica-se a adoção da variável 4.1.8, como segundo critério de desempate, pelo fato da divulgação dos nomes e CNPJs dos participantes e dos vencedores permitir aos pesquisadores tomar conhecimento da efetiva disputa promovida pela administração. Por fim justifica-se a variável 4.1.5 pelo fato de o município realizar pregões eletrônicos haver uma fonte adicional de pesquisa além do sítio institucional municipal. Nos casos em que, apesar da adoção destas três variáveis, ainda perdurou a situação de empate, utilizou-se o critério tamanho do município em termos populacionais, favorecendo os municípios menores, uma vez que os municípios maiores têm mais recursos humanos e financeiros, portanto têm mais condições de 100 viabilizar soluções de TIC para divulgar suas informações. Desta forma, com os critérios de desempate aplicados, o ranking dos municípios pesquisados no período é apresentado no Apêndice X. Nota-se que os municípios que alcançaram menor pontuação e, portanto, pior desempenho em termos de divulgação de informações sobre compras públicas são exatamente os municípios que apresentaram problemas de acesso ou do desenvolvimento dos seus sites institucionais. A superação desses impedimentos é condição para viabilizar o início da prática de divulgação de informações por meio de TICs. A tabela 12 apresenta os percentuais dos municípios observados em cada categoria de transparência. Tabela 12– Distribuição dos municípios nas categorias de transparência Categoria Intervalo Qtd de Municípios Percentual Inferior Superior Totalmente Transparente 44 0 0,00% Muito Transparente 34 43 3 3,30% Transparente 23 33 16 17,58% Pouco Transparente 12 22 24 26,37% Muito Pouco Transparente 1 11 48 52,75% Não Transparente 0 0 0,00% O Quadro 11 detalha a quantidade de municípios por regiões estratificados em cada categoria de transparência. Categoria Qtd. municípios Qtd Municípios por Região Totalmente Transparente 0 Muito Transparente 3 03 Região Sul Transparente 16 06 Região Sul 02 Região Sudeste 01 Região Centro-Oeste 06 Região Nordeste 01 Região Norte Pouco Transparente 24 04 Região Sul 05 Região Sudeste 05 Região Centro-Oeste 09 Região Nordeste 01 Região Norte Muito Pouco Transparente 48 02 Região Sul 13 Região Sudeste 101 Categoria Qtd. municípios Qtd Municípios por Região 08 Região Centro-Oeste 16 Região Nordeste 09 Região Norte Não Transparente 0 Quadro 11– Distribuição dos municípios por região conforme a classificação do índice de divulgação de compras públicas Observa-se que apenas 03 municípios alcançaram pontuação para enquadramento na categoria “Muito Transparente”. Todos estes municípios situam-se na região sul. Aliás, são os municípios da região sul que conseguiram o maior percentual de enquadramento nas categorias de maior transparência, e apenas 13,33% dos municípios da região ficar na categoria de “Muito Pouco Transparente”, O resultado da região sul contrasta com os resultados alcançados pelos municípios das regiões nordeste e norte que tiveram, respectivamente, 50% e 81,82% dos seus municípios na categoria “Muito Pouco Transparente”. Os desempenhos dos municípios da região norte e nordeste corroboram a informação de que o uso de tecnologia está associado ao desenvolvimento do município, conforme constatado por Moon (2002), contudo estranha-se a posição da região Sudeste, a mais desenvolvida do país e com mais disponibilidade de recursos humanos qualificados, apresentar 65% de seus municípios nas piores posições quanto ao índice de transparência. A figura 10 auxilia a verificação da distribuição dos municípios conforme o grau de transparência alcançado no ITGCP medido na pesquisa. 102 Figura 10 – Distribuição do ITGCP dos Municípios por Região Os gráficos permitem visualisar a predominância, no país, da categoria “Muito Pouco Transparente”, evidenciando a necessidade de melhorias na divulgação de informações sobre as compras na maioria dos grandes municípios. Contrasta-se a Região Sul onde prevaleu a categoria “Transparente”. 4.2.6 Variáveis em destaque Nenhum município alcançou a pontuação da categoria "Totalmente Transparente" do ITGCP, ou seja, nenhum município alcançou 44 pontos. As variáveis que contribuíram para o alcance de 103 maior pontuação pelos municípios de Blumenau, Londrina e Maringá, foi a manutenção do histórico das licitações por pelo menos três exercícios em maior número de modalidades de licitação. A divulgação da relação dos participantes da licitações, do mapa de apuração de preços e da marca dos produtos adquiridos por estes municípios também contribuíram para um desempenho diferenciado destes três municípios em relação aos demais. A divulgação de informações sobre pregões eletrônicos no site institucional contribuirá para que o município de Blumenau alcance pontuação mais elevada no ITGCP, nas variáveis 4.1.4 e 4.1.3, assim como a manutenção da divulgação das modalidades de licitação inexigível e dispensa de licitação auxiliarão Londrina e Maringá na variável 4.1.4. A manutenção do histórico das licitações por pelo menos três exercícios auxiliará grande de número de municípios pois, conforme abordado no item 4.1.5 há muitos municípios que apenas divulgam as licitações abertas. É necessário portanto que muitos municípios substituam a atitude voltada para o mercado por uma atitude voltada para a sociedade. 104 5 CONCLUSÕES A utilização ampla e acessível da Tecnologia de Informações e Comunicação para a difusão das informações da gestão municipal aos seus cidadãos depende, inicialmente, da concepção e implantação de sistemas e tecnologias aplicados à administração pública e, em segundo instância, à capacidade dos cidadãos acessarem esses sistemas (computadores, links e habilidade de usá-los) ou seja inclusão digital em termos de equipamentos e know-how. A utilização de tecnologias e o desenvolvimento de sistemas de difusão de informações depende da expertise dos recursos humanos disponíveis para tal na cidade e na própria administração municipal. Apesar de ser possível desenvolver sistemas de informações à distância e gerenciá-los, também, à distância, a proximidade do desenvolvedor do sistema com seu cliente (a prefeitura) tornará mais ágil as interações entre desenvolvedor x cliente, além de uma redução nos custos de transporte e comunicação. Mesmo que seja desenvolvida com expertise de outra cidade bem distante, a administração-gerenciamento, utilização-alimentação do sistema será feito com recursos municipais e dependerá da qualidade destes. Com o estudo desenvolvido pode-se responder a questão de pesquisa: qual a transparência conferida pelas administrações dos municípios com mais de 100 mil habitantes na divulgação em seus websites institucionais de informações acerca de compras de bens e serviços com a utilização do “Índice de Transparência na Gestão de Compras Públicas nos websites institucionais” dos municípios pesquisados neste estudo. O objetivo geral deste trabalho quanto à aferir o nível de transparência na divulgação de compras públicas nos websites institucionais dos municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes foi atendido com o cumprimento dos objetivos específicos previstos. O primeiro objetivo específico – identificar o conjunto de informações divulgadas pelos municípios durante a operacionalização dos processos de compra – está demonstrado no item 4.1 e seus subitens. Os municípios vêm buscando soluções para dar mais transparência às suas compras, aderindo a portais de compras já consagrados e conferindo liberdade a seus órgãos integrantes em optar pelos portais, como verificado no caso de São Paulo, assemelhando-se à situação descrita por Fernandes (2002) nos Estados Unidos. O segundo objetivo específico – estruturar um índice para classificar o nível da transparência conferida pelas administrações 105 municipais na divulgação de suas compras – está demonstrado no item 4.2. O resultado da aplicação do ITGCP proposto encontra amparo nas constatações empíricas realizadas nos sites municipais. Aqueles que apresentaram problemas de acesso ou não divulgaram informações revelaram menor transparência. Contudo seria de se esperar que as maiores cidades tivessem mais facilidades e agilidade para utilizar as TIC para disseminar suas informações, mais ainda, as capitais das unidades da federação. Entretanto, observou-se que as capitais dos estados do Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina tiveram avaliação inferior a outras cidades de seus respectivos estados como Londrina e Maringá no Paraná, Blumenau em Santa Catarina e Canoas e Caxias do Sul no Rio Grande do Sul. Percebe-se que a variável “Adoção de Tecnologias de Informação e Comunicação” – que agrega a “Manutenção de sítio eletrônico institucional”, a “Utilização de links direcionados às páginas de divulgação das compras públicas” e a “Transparência” –, é a mais importante no índice, pois quando ela não está presente, todos os demais fatores de medição ficam prejudicados. Ela representa o meio de acesso à informação e sem o acesso digital, a sociedade fica cerceada da melhor forma de acesso a informações públicas: 24 horas, de qualquer local, por um número ilimitado de pessoas e com baixo custo. Torres, Pina e Royo (2005) apresentaram, como sugestão de pesquisa futura, a avaliação das iniciativas governamentais implementadas através de websites em termos de qualidade e eficácia. A avaliação dos resultados desse estudo revela que os municípios brasileiros utilizam os recursos de Tecnologia de Informação e Comunicação de forma bastante variada: ainda há municípios em estágios iniciais de utilização desses recursos na implementação de iniciativas governamentais, enquanto outros já alcançam bons níveis de divulgação de informações sobre compras por meio de governo eletrônico. Esta pesquisa apresenta como limitação não abranger as informações publicadas nos portais especializados em pregão eletrônico utilizados pelos municípios citados no item 4.1.3. Os resultados deste estudo trazem um diagnóstico da divulgação das compras e contratações dos municípios pesquisados referente ao período de pesquisa , dado o caráter dinâmico das compras públicas municipais, o constante aperfeiçoamento dos softwares desenvolvidos para divulgação das informações municipais e a evolução das tecnologias de informação e comunicação públicas, os resultados do estudo limitam-se aos municípios e ao período delimitados. Foram pesquisadas somente as 106 informações disponibilizadas nos websites institucionais dos municípios. Também se constitui limitação do estudo, para aplicação do índice proposto, o seguinte viés: o índice não diferencia, no levantamento das informações quanto à divulgação de informações nas diversas modalidades de licitação, os municípios que não publicaram informações porque não realizaram licitação na modalidade pesquisada daqueles municípios que não publicaram informações sobre licitação pela omissão em sua disponibilização. Essa limitação seria solucionada com a divulgação pelos municípios da não utilização de determinada modalidade prevista em lei, eliminando a ambiguidade gerada nessa situação. Entretanto, dado o porte dos municípios (os maiores do país), é de se esperar que tenham uma gestão mais complexa que exijam múltiplas formas de compras e contratações. Registra-se como dificuldade na coleta de dados a falta de padronização na divulgação de informações a respeito de compras públicas no âmbito de cada município pesquisado. Isso obriga a utilização da técnica de análise de conteúdo para “garimpar” informações que possam ter gerado alguns vieses na tabulação dos dados coletados face decorrente da subjetividade quanto à facilidade/dificuldade encontradas na localização dos dados. Sugere-se que os sites sejam visitados por mais pesquisadores a fim de evitar subjetividades e erros humanos na coleta de dados. Recomenda-se a repetição sistemática e periódica da pesquisa com intuito de acompanhar o comportamento do grau de transparência na gestão dos recursos alcançados pelos municípios e propiciar a avaliação do comportamento do grau de divulgação destes, bem como a evolução da utilização de TI nas compras públicas. Indica-se, também, replicar a pesquisa nos demais municípios com população acima de 100 mil habitantes, ou seja, nos 273 municípios que compõem a população dos municípios com mais de 100 mil habitantes, a fim de identificar se há diferenças no perfil das informações divulgadas pelos demais municípios que não contemplam nenhuma capital de estado. Sugere-se, ainda, realizar a pesquisa após 29 de abril de 2011 com municípios que apresentam população entre 50 e 100 mil habitantes, e após 29 de abril de 2013 com os municípios cuja população está abaixo de 50 mil habitantes, pois estas são as datas em que esses municípios estarão obrigados a conferir maior transparência à realização das despesas for força da LC 131/2009. Para o desenvolvimento de futuros estudos, recomenda-se aperfeiçoar o roteiro de exame dos sítios dos municípios e refinar os critérios de avaliação, inserindo pesos nas variáveis que dão mais 107 transparência aos processos de compra, tornando-a mais objetiva, e pesquisar a possibilidade de correlação entre a transparência alcançada na divulgação da gestão de compras com indicadores econômicos e sociais. Os critérios de desempate da pontuação do ITGCP também podem ser aperfeiçoados. 108 REFERÊNCIAS ALVES, Carolina.Fraude em licitações atinge 95% dos municípios. Disponível em: . Acesso em: 18 ago. 2010. 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Tese (Doutorado) - Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2003. 113 114 APÊNDICE I – MUNICÍPIOS COM MAIS DE 100 MIL HABITANTES 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 APÊNDICE II – MUNICÍPIOS QUE COMPÕEM A AMOSTRA SELECIONADA Estado Município População Estado Município População Acre Rio Branco 288.614 Mato Grosso Cuiabá 527.113 Amapá Macapá 344.194 Várzea Grande 230.466 Amazonas Manaus 1.612.475 Rondonópolis 172.471 Parintins 102.044 Sinop 105.762 Pará Belém 1.408.847 Mato Grosso do Sul Campo Grande 724.638 Ananindeua 484.278 Dourados 182.747 Santarém 274.285 Tocanti ns Palmas 179.707 Marabá 196.468 Araguaína 117.059 Castanhal 152.144 Espírito Santo Vila Velha 398.068 Rondônia Porto Velho 371.791 Serra 385.370 Roraima Boa Vista 247.762 Cariacica 356.536 Alagoas Maceió 874.014 Vitória 314.042 Arapiraca 202.147 Cachoeiro de Itapemirim 195.288 Bahia Salvador 2.892.625 Minas Gerais Belo Horizonte 2.412.937 Feira de Santana 571.997 Contagem 608.650 Vitória da Conquista 308.204 Uberlândia 608.369 Juazeiro 230.538 Juiz de Fora 513.348 Camaçari 220.495 Betim 415.098 Fortaleza 2.431.415 Rio de Janeiro 6.093.472 Caucaia 316.906 São Gonçalo 960.631 125 Estado Município População Estado Município População Parnamirim 172.723 Contagem 608.650 Sergipe Aracaju 520.207 Uberlândia 608.369 Nossa Senhora do Socorro 148.325 Juiz de Fora 513.348 Goiás Goiânia 1.244.645 Betim 415.098 Aparecida de Goiânia 475.303 Rio de Janeiro Rio de Janeiro 6.093.472 Anápolis 325.544 São Gonçalo 960.631 Luziânia 196.046 Duque de Caxias 842.686 Rio Verde 149.113 Nova Iguaçu 830.672 Mato Grosso Cuiabá 527.113 Belford Roxo 480.555 Várzea Grande 230.466 São Paulo São Paulo 10.886.518 Rondonópolis 172.471 Guarulhos 1.236.192 Sinop 105.762 Campinas 1.039.297 Mato Grosso do Sul Campo Grande 724.638 São Bernardo do Campo 781.390 Dourados 182.747 Osasco 701.012 Tocantins Palmas 179.707 Paraná Curitiba 1.797.408 Araguaína 117.059 Londrina 497.833 Espírito Santo Vila Velha 398.068 Maringá 325.968 Serra 385.370 Foz do Iguaçu 311.336 Cariacica 356.536 Ponta Grossa 306.351 Vitória 314.042 Rio Grande do Sul Porto Alegre 1.420.667 Cachoeiro de Itapemirim 195.288 Caxias do Sul 399.038 Minas Gerais Belo Horizonte 2.412.937 Pelotas 339.934 126 Estado Município População Canoas 326.458 Santa Maria 263.403 Santa Catarina Joinville 487.003 Florianópolis 396.723 Blumenau 292.972 São José 196.887 Criciúma 185.506 127 APÊNDICE III – MANUTENÇÃO DE SÍTIO INSTITUCIONAL, LINK DE COMPRAS E LINK DA TRANSPARÊNCIA 128 129 130 131 132 133 134 135 136 APÊNDICE IV – DIVULGAÇÃO DAS LICITAÇÕES POR MODALIDADE NOS ÚLTIMOS TRÊS EXERCÍCIOS Folha deve ser retirada e impresso arquivo em anexo 137 Folha deve ser retirada e impresso arquivo em anexo 138 Folha deve ser retirada e impresso arquivo em anexo 139 Folha deve ser retirada e impresso arquivo em anexo 140 APÊNDICE V – UTILIZAÇÃO DA MODALIDADE PREGÃO ELETRÔNICO 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 APÊNDICE VI – DIVULGAÇÃO DAS LICITAÇÕES NAS SITUAÇÕES ABERTAS, EM ANDAMENTO E CONCLUÍDAS 151 152 153 154 APÊNDICE VII – DIVULGAÇÃO DO EDITAL E DO NÍVEL DE DETALHAMENTO DOS RESULTADOS 155 156 157 158 APÊNDICE VIII – SITUAÇÃO DAS LICITAÇÕES DE DOCU- MENTOS DIVERSOS DA FASE EXTERNA DA LICITAÇÃO 159 160 161 162 APÊNDICE IX – DIVULGAÇÃO DE COMPRAS NA HOMEPAGE DO TCU 163 164 165 166 167 168 APÊNDICE X – RANKING FINAL DOS MUNICÍPIOS PELA PONTUAÇÃO DO ITGCP E OS CRITÉRIOS DE DESEMPATE Classificação Município Classificação Município 1 Blumenau 33 Olinda 2 Maringá 34 João Pessoa 3 Londrina 35 Luziania 4 Recife 36 Ponta Grossa 5 Fortaleza, 37 Maracanaú 6 Salvador 38 São Paulo 7 Canoas 39 Belo Horizonte 8 Florianópolis 40 Campinas 9 Goiânia 41 Juazeiro 10 Maceió 42 Boa Vista 11 Curitiba 43 Imperatriz 12 Rio de Janeiro 44 Rio Verde 13 São Bernardo do Campo 45 Rio Branco 14 Porto Velho 46 Paulista 15 Caxias do Sul 47 Juazeiro do Norte 16 Camaçari 48 Santarém 17 Natal 49 Campina Grande 18 Porto Alegre 50 Dourados 19 Foz do Iguaçu 51 Araguaína 20 Joinville 52 21 Cuiabá 53 Anápolis 22 Vitória 54 Parintins 23 Vitória da Conquista 55 Timon 24 Aracaju 56 Belém 25 Pelotas 57 Juiz de Fora 26 Feira de Santana 58 Criciúma 27 Arapiraca 59 Cachoeiro do Itapemirim 28 Uberlândia 60 Santa Maria 29 Várzea Grande 61 Santa Rita 30 Campo Grande 62 Castanhal 31 São José 63 Sobral 32 Palmas 64 Aparecida de Goiânia 169 Classificação Município 65 Contagem 66 Parnaíba 67 Mossoró 68 Nova Iguaçu 69 Guarulhos 70 Rondonópolis 71 Cariacica 72 Serra 73 Betim 74 Sinop 75 Teresina 76 Vila Velha 77 São José do Ribamar 78 NSa do Socorro 79 São Gonçalo 80 Caxias 81 Caruaru 82 Jaboatão dos Guararapes 83 São Luis 84 Osasco 85 Caucaia 86 Ananideua 87 Marabá 88 Macapá 89 Belford Roxo 90 Duque de Caxias 91 Manaus 170